I SA/Gd 1120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 16 lutego 2017 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek pana E. K. o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, za syna M. We wniosku podano, że żadnych zaległości po zakończeniu działalności nie posiadał, zaś składki za syna są niezależne, skoro nie był on osobą współpracującą przy prowadzonej działalności gospodarczej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że na dzień złożenia ww. wniosku na koncie płatnika występowały zaległości z tytułu składek w kwocie 493,86 zł, w tym należne odsetki liczone do dnia 16 lutego 2017 r. w kwocie 270 zł. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia przedmiotowych odsetek. W następstwie złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 4 lipca 2017 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - zwanego dalej u.s.u.s.. Mając na uwadze treść tej normy, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności. Wskazano, że zadłużenie z tytułu składek dochodzone jest w drodze egzekucji administracyjnej, która jest skuteczna i doprowadziła do uregulowania zaległości w całości, bowiem 3 marca 2017 r. przekazana została ostatnia wpłata egzekucyjna. Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącego kwestii zasadności naliczenia składek i odsetek za zwłokę, organ wskazał, że celem postępowania z wniosku o umorzenie ustalonych dotychczas należności z tytułu składek było określenie, czy spełnione zostały przesłanki pozwalające na umorzenie stwierdzonego dotychczas zadłużenia z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pan E. K. wywodząc, że nie posiada zadłużenia naliczonego decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 maja 2006 r. z tytułu ubezpieczenia jego syna M. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot nienależnie ściągniętej kwoty 54.317 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skarżący wskazał przyczyny wadliwości decyzji wymiarowej wywodzone z naruszenia regulacji dotyczących objęcia ubezpieczeniem społecznym osoby współpracującej przy prowadzeniu działalności pozarolniczej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 października 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Gd 1086/17 skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy była ocena legalności decyzji ZUS z 4 lipca 2017 r. odmawiająca skarżącemu umorzenia odsetek od całości zadłużenia należności z tytułu nieuregulowanych składek, nie zaś decyzja z 5 maja 2006 r. stwierdzająca wysokość tych składek, która została przez skarżącego zaskarżona do sądu powszechnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Tak więc zarzuty skarżącego dotyczące nieistnienia zadłużenia odnoszą się w istocie do decyzji wymiarowej i jako takie winny być podniesione przez skarżącego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd powołał się na przepisy regulujące możliwość umorzenia składek, tj. art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Sąd I instancji uznał, że ZUS prawidłowo uznał brak wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Przy czym zaznaczył, że zadłużenie z tytułu składek zostało w całości wyegzekwowane. Sąd wskazał także na § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia i wyjaśnił, że przepis ten daje ZUS, podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ ustalił że jakkolwiek sytuacja skarżącego i jego stan zdrowia nie jest zadawalający, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty całości zobowiązań. W związku ze skargą kasacyjną złożoną przez pana E. K. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt I GSK 1998/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą wydania decyzji odmawiającej umorzenia należności składkowych był art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., w myśl którego Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Z kolei w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. ustawodawca przewidział, że w sprawach dotyczących umarzania składek, od decyzji ZUS stronie przysługuje prawo wniesienia do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanych w pierwszej instancji przez ministra. Przepis ten określa adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (Prezesa ZUS), nie zmieniając jednak ogólnej reguły, iż decyzje "w obu instancjach" wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w imieniu którego może działać tak jego Prezes jak i prawidłowo umocowani dyrektorzy poszczególnych oddziałów. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzja z 12 kwietnia 2017 r. odmawiająca umorzenia odsetek od niepłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału – A. B. Podpis ten nie został opatrzony pieczęcią "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Ponadto w aktach administracyjnych sprawy brak jest upoważnienia dla Zastępcy Dyrektora Oddziału do wydawania w imieniu Zakładu decyzji o umorzeniu należności składkowych. Okoliczność ta uszła uwadze WSA. Podzielając stanowisko wywiedzione w skardze kasacyjnej NSA uznał, że Sąd I instancji pomijając kwestię prawidłowości upoważnienia pracownika ZUS do wydania decyzji I instancji, zaniechał dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Nie ustalił bowiem w sposób jednoznaczny, czy decyzja ZUS z 12 kwietnia 2017 r. została podpisana przez osobę upoważnioną do wydania takiej decyzji. Brak takiego upoważnienia stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd II instancji nakazał, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu WSA zbada zatem okoliczność, czy podpisując decyzję Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS był właściwie upoważniony do działania w imieniu Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem. W związku z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 25 października 2018 r. zarządzeniem z dnia 4 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu został zobowiązany do wyjaśnienia lub przedłożenia stosownych dokumentów, czy podpisując decyzję z dnia 12 kwietnia 2017 r. Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS A. B. podejmował czynności z upoważnienia do działania w imieniu ZUS. W odpowiedzi na pismo w dniu 28 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu złożył pełnomocnictwo udzielone Zastępcy Dyrektora Oddziału w formie elektronicznej upoważniające do działania w niniejszej sprawie. W świetle powyższego brak podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana przez podmiot nieuprawniony. Brak przywołania w treści decyzji (w części zawierającej podpis) pełnomocnictwa nie stanowi naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja z dnia 4 lipca 2017 r. odmawiającej skarżącemu umorzenia odsetek od całości zadłużenia należności z tytułu nieuregulowanych składek, nie zaś decyzja z dnia 5 maja 2006 r. stwierdzająca wysokość tych składek, która, jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, została przez skarżącego zaskarżona do sądu powszechnego i była przedmiotem wielokrotnego rozpoznania przez sądy kilku instancji w toku kilkuletniego postępowania sądowego, zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Analiza treści skargi jednoznacznie wskazuje, że zarzuty skarżącego dotyczące nieistnienia zadłużenia odnoszą się w istocie do decyzji z dnia 5 maja 2006 r. Sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach dotyczących legalności decyzji ZUS oraz wyroków sądów powszechnych w przedmiocie wysokości składek. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Jedynie zaistnienie którejkolwiek z przesłanek daje możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, z tym że w przypadku stwierdzenia braku przesłanki całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności. Wskazać w sprawie należy, że sądy administracyjne, rozpatrując tego typu sprawy, w uzasadnieniach swych wyroków wielokrotnie podkreślają, że uznanie administracyjne nie oznacza całkowitej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, opubl. w: PP z 2001 r., Nr 45, s. 14; por. R. Mastalski [w:] B. Adamiak et. al., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 308). Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była wyżej mowa. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Skoro zatem Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów administracyjnych. W świetle wskazanego wyżej przepisu Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te, są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku, czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli Sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem. Sąd podziela stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności. W sprawie nie jest sporne, że zadłużenie z tytułu składek dochodzone było w drodze egzekucji administracyjnej, która ostatecznie została zakończona 3 marca 2017 r. Organ uwzględnił, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie wysokości otrzymywanych przez skarżącego świadczeń emerytalnych, a także wyciąg z rachunku bankowego, a skarżący potwierdza poniesienie ciężaru spłaty kredytów. Potwierdzenie ponoszenia przez skarżącego wydatków z tego tytułu oraz fakt skuteczności działań egzekucyjnych zasadnie oceniono jako sytuację faktyczną uzasadniającą , że nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu wyżej powołanych przepisów. Szczególne możliwości umorzenia zaległości zostały przewidziane w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 - dalej rozporządzenie). Zgodnie z tym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przywołany przepis daje organowi administracyjnemu, podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności stosowania ulg i zwolnień. W ocenie Sądu sytuacja skarżącego nie została w rozpoznawanej sprawie oceniona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Sąd stwierdza, że organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Podjęta w odpowiedzi na skargę próba sanowania wadliwości zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie, że skarżący osiąga dochód z emerytury, nie został dotknięty stratami materialnymi spowodowanymi klęską żywiołową lub innym nadzwyczajnym zdarzeniem i jest współwłaścicielem nieruchomości nie jest skuteczna. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak odniesienia do stanu zdrowia skarżącego oraz jego sytuacji życiowej, co uzasadnia zarzut niewyjaśnienia istotnych okoliczności wobec twierdzenia strony o wydatkach związanych z leczeniem i zakupem lekarstw. Niewskazanie przez stronę kwot wydatkowanych z tego tytułu nie uzasadniało poprzestania przez organ na odnotowaniu braku. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ulgi w zakresie świadczeń publicznoprawnych nie jest zwolniony od staranności dowodowej również poprzez kierowanie stosownych pytań do strony postępowania. Zasada lojalnego działania organu polegająca na udzielaniu pouczeń dotyczy w szczególności osób, które w postępowaniu działają bez profesjonalnego pełnomocnika. Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, czy twierdzenie strony o sytuacji zdrowotnej i sytuacji życiowej uzasadnia zastosowanie przepisów szczególnych dotyczących ulg w spłacie zadłużenia dla osób, które ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie są w stanie opłacić należności, gdyż zapłata spowodowałaby nieproporcjonalne skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.