I SA/Gd 1191/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi Cz. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 oddala skargę. C.L., działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 10 maja 2008 r., do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008, w którym zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 9,75 ha, położone na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w województwie [...], powiecie [...], gminie C., obręb J. Decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał stronie pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 w wysokości [...] zł, do powierzchni 9,75 ha. Decyzja została doręczona dnia 20 listopada 2008 r. W dniu 16 kwietnia 2010 r., do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło pismo z Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wraz z pismem z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny, z dnia 31 marca 2010 r., informujące o zawarciu umowy dzierżawy z dnia 29 grudnia 1995 r., na okres 10 lat pomiędzy C.L. a M.P. Do pisma załączono ww. umowę oraz oświadczenie C.L. z dnia 20 stycznia 2010 r. W związku z otrzymaniem tej informacji postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie doręczono stronie w dniu 21 marca 2011 r. W toku postępowania skarżąca złożyła do Kierownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowę dzierżawy z dnia 31 stycznia 2006 r., na mocy której C.L. wydzierżawiła G.W. na okres 10 lat działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 8,95 ha, rozwiązanie ww. umowy dzierżawy, z dnia 30 września 2008 r., umowę dzierżawy z dnia 30 września 2008 r., na mocy której C.L. wydzierżawiła M.P. na okres 10 lat działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 8,95 ha. Do ww. umowy strona załączyła oświadczenie M.P., w którym wskazał, iż jest finansowo rozliczony z właścicielką gruntów rolnych w okresie ich dzierżawy. Strona złożyła również umowę dzierżawy z dnia 29 kwietnia 2010 r., na mocy której wydzierżawiła J.P. i D.P. na okres 10 lat działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,50 ha oraz działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 2,52 ha. Do ww. umowy dzierżawy strona załączyła poświadczone przez notariusza aktem notarialnym Repertorium A numer [...] podpisy stron umowy. W dniu 28 kwietnia 2011 r., skarżąca złożyła ponadto kopię wyroku Sądu Okręgowego, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 kwietnia 2011 r., (sygn. akt [...]) wraz z kopią pisma o doręczeniu odpisu ww. wyroku. Pismem z dnia 16 maja 2011 r., skarżąca wyjaśniła między innymi, iż w latach 2004-2010 nie była użytkownikiem działek rolnych zadeklarowanych do płatności ONW, a otrzymywane pieniądze przekazywała wydzierżawiającym. Decyzją nr [...] z dnia 23 maja 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję dotychczasową.. i odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008, nakładając sankcje w łącznej wysokości [...] zł zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975 z dnia 7 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE E 368, z 23 grudnia 2006, str. 74). Decyzja została doręczona dnia 25 maja 2011 r. W dniu 3 czerwca 2011 r., C.L. wniosła odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż organ pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż skarżąca przyznane jej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2008 w kwocie [...] zł przekazywała dzierżawcy gruntów. Równocześnie zarzuciła organowi pierwszej instancji niczym nieuzasadnioną i nieusprawiedliwioną roczną zwłokę w podjęciu postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się m.in. na brzmienie art. 18 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz bezsporne ustalenia w sprawie, organ wskazał, iż w 2008 r., skarżąca faktycznie nie użytkowała wskazanych działek o czym organ powziął wiadomość w 2010 r. Spowodowało to konieczność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 19 listopada 2008 r., i wydania decyzji, o której mowa wart. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. C.L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżyła Decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 sierpnia 2011 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia 23 maja 2011 r., o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na rok 2008 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). W związku z zarzutem dopuszczenia się przez organy obu instancji błędu w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, polegającego na pominięciu faktu, że skarżąca wszystkie przyznane jej i wypłacone płatności, o które wnioskowała, przekazała uprawnionemu do tego ustawowo podmiotowi, tj. dzierżawcy gruntów objętych jej wnioskami niezwłocznie po otrzymaniu tych płatności z ARiMR, oraz w związku ze zgłoszonym wobec tego zarzutem uchybienia przez organ administracji publicznej zasady naczelnej procesu administracyjnego z art. 7 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób naruszający słuszny interes społeczny postępowania, wniosła o uchylenie obu decyzji w całości. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, iż przedmiotem postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w trybie zwykłym. Jest to nowe postępowanie, które ma na celu zweryfikowanie poprawności przeprowadzonego postępowania, a w rezultacie wydanej decyzji ostatecznej z przepisami, na podstawie których została ona wydana. Wobec powyższego do postępowania w sprawie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa z dnia 23 maja 2011 r., mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.). Zgodnie z art. 34 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28 stycznia 2011 r.), rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 traci moc z dniem 1 stycznia 2011 r., jednakże rozporządzenie obowiązuje nadal w odniesieniu do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r. Zgodnie z § 2 rozporządzenia: Płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003 r., str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem": 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa wart. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r., W sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999 r., str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych ora: ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowaniu, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczeniu, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywaniu gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym". Zgodnie z art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), pomoc jest przyznawana, w drodze decyzji, na wniosek rolnika. Natomiast art. 18 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie skarżonej decyzji, zmierzało do wyjaśnienia czy C.L. spełniła warunki do przyznania płatności ONW na rok 2008, w tym w szczególności czy była posiadaczem i użytkownikiem deklarowanych gruntów, stosownie do ww. regulacji prawnych. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Z pisma przekazanego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Rolników Placówkę Terenową wynika, że skarżąca od roku 1995 nie użytkuje gruntów rolnych. Na podstawie umowy dzierżawy z dnia 31 stycznia 2006 r., zawartej pomiędzy C.L. a G.W., strona wydzierżawiła G.W. na okres 10 lat działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...], natomiast działka ewidencyjna nr [...] na mocy niniejszej umowy pozostała w użytkowaniu wydzierżawiającej. Przedmiotowa umowa została rozwiązana z dniem 30 września 2008 r. Następnie na podstawie umowy z dnia 30 września 2008 r., skarżąca wydzierżawiała M.P. działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]. Ponadto w oświadczeniu z dnia 16 maja 2011 r., strona stwierdziła, iż od dnia 31 stycznia 2006 r., działka ewidencyjna nr [...] i [...] była użytkowana przez G.W. oraz M.P. Podkreśliła przy tym, iż w latach 2004-2010 nie była użytkownikiem działek rolnych deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności obszarowych i ONW, co potwierdziła w odwołaniu od przedmiotowej decyzji. Podniosła również, iż otrzymywane pieniądze były przekazywane dzierżawcy. W ocenie Sądu rozstrzygającego w granicach art. 134 p.p.s.a., uznać należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a wskazywana okoliczność przekazywania dzierżawcom otrzymanych kwot pozostaje bez wpływu na to rozstrzygnięcie. W świetle bowiem przytoczonych przepisów prawa przedmiotowe płatności przysługują faktycznym użytkownikom gruntów rolnych. Za takim rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07, wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2007 r., w sprawie I SA/Gd 283/07, wyrok WSA w Warszawie 19 stycznia 2009 r., w sprawie V SA/Wa 1562/08; wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2009 r. w sprawie V SA/WA 1742/08, a także wyroki wydane przez WSA w Gdańsku w sprawach I SA/Gd 333/10 i I SA/Gd 1170/10). Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Przy takim ujęciu użytkowania, jako przesłanki posiadania, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca - w odniesieniu do spornych działek - faktycznie nie użytkowała ich w powyższym znaczeniu. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., w sprawie II GSK 227/07, podkreślono, że płatności są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych wart. 33 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE); system dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r., - kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej jako k.c.), stosownie do treści art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez właściciela, czyli inaczej mówiąc władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem samoistnym, a władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym (por. postanowienie SN z 9 maja 2003 r., sygn. akt V CK 13/03, postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt V CK 131/03). natomiast w doktrynie podkreśla się, iż posiadanie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) (por. K. Pietrzykowski, kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, str. 799). To rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie, z uwagi na to, że konstrukcja instytucji płatności wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa akt prawny i nie jest prawnie skuteczna umowa zawarta pomiędzy właścicielem a dzierżawcą co do przekazania otrzymanych kwot. Uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby, po spełnieniu przez tę osobę ustawowych warunków. Przyjąć należy, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ponadto zdaniem sądu, zasadnie organ drugiej instancji wskazał, jako podstawę prawną wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), do organu pierwszej instancji, po wydaniu decyzji przyznającej skarżącej płatności, wpłynęła bowiem informacja, że skarżąca wydzierżawiła gospodarstwo rolne, co jest okolicznością w sprawie poza sporem. Wyszły wobec tego na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji ale nie znane organowi pierwszej instancji; zaistniała wobec tego przesłanka do wznowienia postępowania. Zatem przeprowadzone w sprawie postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie narusza żadnego z przepisów zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym art. 35 § 3 k.p.a., i art. 7 k.p.a., w rozumieniu o którym mowa wart. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.