I SA/Gd 1201/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 roku sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zarządu Infrastruktury Miejskiej w S. z dnia 29 maja 2012 r., [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Gd 1201/12 UZASADNIENIE I. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 9 lipca 2012r., na podstawie m.in. art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071; dalej jako K.p.a.), art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954; dalej jako u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej H. K. na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela (działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta - Dyrektora Zarządu Infrastruktury Miejskiej) z dnia 29 maja 2012r. w sprawie uznania zarzutów skarżącej jako zobowiązanej za nieuzasadnione – utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W dniu 19 maja 2011r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że wystawca tytułu egzekucyjnego nie udowodnił swego roszczenia związanego z opłatą parkingową za parkowanie pojazdu, którego jest właścicielem. Skarżąca podkreśliła, że pojazdem tym nie jeździ, tak więc nastąpił błąd co do osoby zobowiązanej. Postanowieniem z 29 maja 2012r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Miejskiej, na podstawie m.in. art. 34 § 1 u.p.e.a., wyrażając swe stanowisko – jako wierzyciel – uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione. Podkreślono w uzasadnieniu tego stanowiska, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej uiszczenia obciąża – co do zasady – właściciela pojazdu. To na właścicielu spoczywa obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne. Właściciel pojazdu może uwolnić się od konieczności uiszczenia opłaty, jednak tylko pod warunkiem wskazania osoby kierowcy. Skarżąca była wzywana do dobrowolnego uiszczenia opłat za parkowanie (upomnienie z dnia 20 kwietnia 2009r.), jednak nie wskazała kierowcy pojazdu. Składając w rozpoznawanej sprawie zażalenie na stanowisko wierzyciela skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie tytuł wykonawczy wystawiony został przedwcześnie, zanim wierzyciel udowodnił swoje roszczenie. Zdaniem SKO nie wskazanie przez zobowiązaną osoby, która parkowała pojazd spowodowało, że sama zobowiązana ponosi odpowiedzialność za nie uiszczenie opłaty parkingowej – jako właścicielka pojazdu. Samo zaprzeczenie parkowania nie powoduje przeniesienia ciężaru dowodu na wierzyciela. II. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca raz jeszcze stwierdziła, że wierzyciel za wcześnie wystawił tytuł wykonawczy, za wcześnie wszczęto wobec niej postępowanie egzekucyjne wobec błędu co do osoby zobowiązanej. III. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Skarga jest zasadna, co nie oznacza akceptacji zarzutów w niej zawartych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia. Sąd administracyjny bada legalność wydanego orzeczenia, czyli sprawdza czy prawidłowo ustalono stan faktyczny i czy zastosowana norma prawa materialnego odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu; zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ p.p.s.a.). V. Skarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 lipca 2012r., wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, bowiem stanowisko Dyrektora Zarządu Infrastruktury Miejskiej wydane w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., jak wskazano - działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta - nie jest stanowiskiem wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Definicja legalna użytego przez ustawodawcę w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciel" zawarta jest w treści art. 1a pkt 13 u.p.e.a.; zgodnie z tym przepisem pod pojęciem wierzyciela należy rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. VI. Z mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.) zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przepis ten posługuje się kategorią zadań własnych, rozumianych jako sprawy ukierunkowane na zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty wyznaczonej przez granice gminy. Są to zadania w sposób "naturalny" związane z samorządem gminnym, w ramach których przysługuje mu domniemanie właściwości (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wyd. Beck, 2011, s.91). Z mocy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115; dalej jako u.d.p.) korzystający z dróg publicznych są m.in. obowiązani do ponoszenia opłata za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania (SPP) (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Opłatę za parkowanie pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 1 i ust. 3 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta), ustalając SPP określa m.in. sposób pobierania opłaty za parkowanie w strefie SPP (por. art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.). Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 u.s.g., a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Jak zaznaczają W. Taras i A. Wróbel (Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego, w: Samorząd Terytorialny, 1991, nr 7-8, poz. 10) omawiana kategoria aktów powinna być podejmowana przez gminę jedynie na podstawie upoważnień określonych w materialnych przepisach ustaw szczególnych (podobnie J. Jeżewski, Przepisy gminne, w: Samorządowy poradnik budżetowy, Warszawa, 1995). Za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania. Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (por. art. 13f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem słowa "sposób", przyjmuje się określony tryb postępowania, formę wykonania pewnych czynności lub też to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. W odniesieniu do sprawy zwrot "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenia przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie; chodzi tu o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia opłaty czy sposób potwierdzenia faktu uiszczenia opłaty, tj. wydanie parkującemu stosownego potwierdzenia w tym zakresie. W odniesieniu do opłaty dodatkowej, chodzi o ustalenie powstania obowiązku jego uiszczenia, a także procedurę weryfikacji w tym zakresie czy też właściwy podmiot do jej odbioru. Ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie. Istotne dla oznaczenia charakteru przedmiotowego świadczenia, jest jego sklasyfikowanie w tej samej kategorii mianowicie jako opłaty dodatkowej, tak samo jak opłaty wynikające z art. 13f ust. 1 u.d.p. Nie można zakwalifikować przepisów prawa miejscowego (w przedmiotowym zakresie) do kategorii przepisów o charakterze jedynie dyscyplinującym; przepisy te wprowadzają bowiem realne obciążenie finansowe, które sam uchwałodawca zakwalifikował jako opłatę dodatkową, taką samą jaką należy uiścić z tytułu nieopłaconego postoju. Opłata dodatkowa stanowi dochód gminy (por. art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 1010r., nr 80, poz. 526 ze zm.). VII. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości. Konstytucyjny obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości oznacza, że organy administracji publicznej mogą podejmować działania prawne tylko w zakresie przyznanej kompetencji. Przepisy prawa administracyjnego ustrojowego, przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego przyjmują dopuszczalność dekoncentracji kompetencji przez organy administracji publicznej, którym dana kompetencja została przyznana. Dekoncentracja kompetencji może nastąpić przez dekoncentrację zewnętrzną (przekazanie przez organ, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję, tej kompetencji innemu organowi lub jednostce organizacyjnej), jak i dekoncentrację wewnętrzną (przekazanie realizacji kompetencji wewnątrz struktury organizacyjnej organu administracji publicznej). Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika bezwzględny obowiązek przestrzegania przepisów regulujących kompetencje, czego następstwem jest dopuszczalność przekazania kompetencji na zewnątrz, jak i wewnątrz tylko jeżeli tak stanowi przepis prawa. Konsekwencją prawną jest niedopuszczalność przekazania kompetencji gdy przepis prawa taką możliwość prawną wyłącza, jak i gdy wyznacza zakres przekazania. Delegacja ustawowa zawarta w art. 13f ust. 2 u.d.p., mówiąca, że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania, nie uprawnia rady gminy (rady miasta) do upoważnienia dyrektora zarządu dróg (tu: Dyrektora Infrastruktury Miejskiej) do występowania w roli wierzyciela w sprawach dot. opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania (ani też do udzielania dalszych upoważnień w tym zakresie innym osobom). Faktem jest, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu (w tym opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji; po stronie zarządcy drogi nie powstaje obowiązek doręczania właścicielowi pojazdu takiej decyzji. Sporządzane przez inspektora SPP w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie", dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje właściciela pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty, co zgodnie z art. 13f ust. 1 u.d.p. powoduje powstanie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, lecz nie nakłada tego obowiązku. Oznacza to, że Burmistrz Miasta nie utracił roli wierzyciela, w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a.; Zarząd Infrastruktury Miejskiej jest jedynie jednostką organizacyjną gminy (do akt postępowania dołączono statut jednostki), nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w rozumieniu postępowania egzekucyjnego w administracji. VIII. Zgodnie z przepisem art. 33 u.p.e.a., zobowiązany może wnieść zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przy czym podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności (przesłanki) wymienione w tym przepisie w punktach 1 - 10f u.p.e.a. Zarzuty mogą być wniesione do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od otrzymania tytułu wykonawczego - o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.) - co oznacza, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, bowiem to organ egzekucyjny musi je rozpoznać (po ewentualnym uzyskaniu stanowiska wierzyciela - jeżeli organ egzekucyjny nie jest równocześnie wierzycielem). Obowiązkiem wierzyciela jest wyrażenie własnej oceny zasadności zarzutów zgłoszonych przez dłużnika. W orzecznictwie wskazuje się, że z istoty przyjętego w art. 34 § 1 i 1a u.p.e.a. rozwiązania wynika, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów stanowi niezbędną informację dla organu egzekucyjnego i warunek rozstrzygnięcia postanowieniem o tych zarzutach (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., II GSK 980/08, opubl. w: LEX nr 513118). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2007 r. (I FSK 3/07, LEX nr 368349), wypowiedź wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, wyrażona w formie postanowienia, stanowi element materiału dowodowego w sprawie wniesionych zarzutów. Zdaniem Sądu, wprawdzie postanowienie wierzyciela nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz niewątpliwie jest postanowieniem dotyczącym istoty sprawy administracyjnej. W tego typu sprawach kwestię tę należy tym bardziej podkreślić, że - jak już wskazano - w sprawie przedmiotowej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej; nie mamy więc do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną. Przyjąć zatem należy, że możliwość dochodzonych swych racji oraz obrony interesów przez zobowiązanego powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutów w trybie art. 33 u.p.e.a. Tym bardziej nie można akceptować sytuacji wystawienia tytułu wykonawczego oraz wydania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w trybie przywołanego przepisu art. 34 § 1 u.p.e.a. - przez jednostkę nie będącą wierzycielem. Reasumując: postanowienie wydane w trybie art. 34 u.p.e.a., zawierające stanowisko wierzyciela wydał Dyrektor Zarządu Infrastruktury Miejskiej nie będący w sprawie wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a.; akceptacja przyjętego rozwiązania, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu, stanowi naruszenie prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania tego postanowienia SKO z prawnego obiegu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. EK