I SA/Gd 1212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. G. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. I SA/Gd 1212/12 UZASADNIENIE I. Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 200rr., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako K.p.a.) i art. 34 § 1, § 4 i § 5 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej jako u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą Wójta Gminy , na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 22 czerwca 2012r., którym organ egzekucyjny uznał za zasadny zarzut nieistnienia obowiązku egzekwowanego na podstawie tytułu wykonawczego z 6 maja 2011r., utrzymał w mocy skarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan sprawy: organ egzekucyjny Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanych małżonków R. K. i W.a K. na podstawie tytułu wykonawczego z 6 maja 2011r., obejmującego opłatę adiacencką nałożoną decyzją wymiarową Wójta Gminy z 23 lipca 2010r. Zawiadomieniem z 11 lipca 2010r. organ egzekucyjny zajął wierzytelności zobowiązanych w A, sp. z o.o. Dłużnik zajętej wierzytelności otrzymał zawiadomienie w dniu 15 lipca 2011r.; w tym samym dniu odpis zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanym. W dniu 21 lipca 2011r. wpłynęło pismo zobowiązanych, sprecyzowane pismem z 10 sierpnia 2011r., zawierające zarzut w postępowaniu egzekucyjnym i podkreślające, że decyzja wymiarowa Wójta Gminy, będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego z 6 maja 2011r. nie została doręczona pani R. K. (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.). W piśmie z 30 sierpnia 2011r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wystąpił do wierzyciela z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu. Postanowieniem z dnia 9 września 2011r. Wójt Gminy uznał złożony przez zobowiązanych zarzut za nieuzasadniony. Podkreślił, że decyzja wymiarowa doręczona została przesyłką pocztową adresowaną na oboje małżonków, w związku z czym, skoro doręczono ją W. K., należy ją uznać za doręczoną obojgu zobowiązanym. Wierzyciel ponadto wskazał, że decyzja wymiarowa z 23 lipca 2010r. podlega wykonaniu, ponieważ strony złożyły odwołanie od tej decyzji - z uchybieniem terminu – co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze , postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt 3549/09, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez oboje małżonków, z czego – zdaniem wierzyciela - wynika, że decyzję wymiarową należy uznać za doręczoną obojgu małżonkom. Pismem z 19 września 2011r. Naczelnik Urzędu Skarbowego zapytał wierzyciela, czy postanowienie w sprawie stanowiska w kwestii zarzutów stało się ostateczne. W odpowiedzi Wójt Gminy poinformował organ egzekucyjny, że jego postanowienie nr [...] z dnia 9 września 2011r. zostało zaskarżone do SKO w dniu 29 września 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (tu: jako wierzycielski organ odwoławczy), postanowieniem z dnia 1 czerwca 2012r., w sprawie sygn. akt /11, uchyliło postanowienie Wójta Gminy z 9 września 2011r. oraz uznało zarzut zobowiązanych za zasadny. Organ wierzycielski drugiej instancji wskazał, że decyzja wymiarowa z 23 lipca 2010r. nie została doręczona R. K., w związku z czym wyegzekwowanie nałożonej tą decyzją opłaty nie jest dopuszczalne. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, w związku z powyższym, Naczelnik Urzędu Skarbowego, wydając postanowienie nr [...] z dnia 22 czerwca 2012r., zasadnie uznał zgłoszony przez zobowiązanych zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym z 6 maja 2011r. i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na jego podstawie uzasadniając, że wobec jasno sformułowanego przez SKO (jako wierzycielskiego organu odwoławczego) stanowiska uznającego zarzut zobowiązanych za zasadny, był zobowiązany do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. II. Stanowisko strony skarżącej prezentowane zarówno na etapie postępowania zażaleniowego jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zmierza do wykazania naruszenia przez Dyrektora Izby Skarbowej dyspozycji art. 64c § 4 i § 7 u.p.e.a. wobec niedopuszczalności umorzenia postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji obciążenie wierzyciela kosztami tego postępowania (por. WSA w Gdańsku I SA/Gd 1211/12); brak doręczenia decyzji wymiarowej pani R. K. nie może skutkować umorzeniem postępowania także w stosunku do W. K., a w związku z tym obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego jest sprzeczne z art. 64c § 4 u.p.e.a. Zdaniem autora skargi bezspornym jest, że jeżeli każdy z małżonków z osobna jest w sprawie wymiarowej stroną, to niedopuszczalne jest przyjmowanie, że przesłanka umorzenia postępowania z stosunku do jednego z małżonków rozciąga się także na drugiego małżonka tak jakby w postępowaniu zobowiązani byli jednym podmiotem; SKO w uzasadnieniu postanowienia z 1 czerwca 2012r., w sprawie [...]nie wskazało, że postępowanie winno być umorzone w stosunku do obu zobowiązanych; zarzut w postępowaniu egzekucyjnym dotyczył tylko R. K.. Wskazano przy tym na naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. III. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia. Sąd administracyjny bada tylko legalność wydanego orzeczenia, czyli sprawdza czy prawidłowo ustalono stan faktyczny i czy zastosowana norma prawa materialnego odpowiada ustalonemu stanowi faktycznemu. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). W tej sprawie, w ocenie Sądu, do naruszenia prawa nie doszło, zatem skarga nie mogła być uwzględniona. V. W sprawie w pierwszej kolejności należy wskazać, że przy rozstrzyganiu w przedmiocie zarzutów zobowiązanego przyjęta przez ustawodawcę procedura odwoławcza nie jest tożsama z modelem rozpoznawania środków odwoławczych w ogólnym postępowaniu administracyjnym (por. art. 34 u.p.e.a.). Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozpoznawanie zarzutów odbywa się dwufazowo: (1) rozpatrzenie zarzutów i wydanie postanowienia oraz (2) wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutu. Pierwszy etap (1) odbywa się przed organem egzekucyjnym, natomiast drugi etap (2) prowadzony jest przed organem wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego. O ile zarzuty wnieść może tylko zobowiązany, o tyle zażalenie na postanowienie w przedmiocie zarzutów może wnieść zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym. W rozpoznawanej sprawie, wobec treści uzasadnienia skargi wskazać należy, że do podstawowych różnic przy rozpatrywaniu zarzutów i odwołań należy zaliczyć to, że postępowanie w trybie art. 34 u.p.e.a. przede wszystkim ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu ("w zakresie zgłoszonych zarzutów") i nie obejmuje rozpoznania - tak jak w odwołaniach - całej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, pozbawione podstawy prawnej i, czyniąc to, i wierzyciel, i organ egzekucyjny oraz ich organy wyższego stopnia działałyby bez podstawy prawnej - czyli postanowienia ich kwalifikowałyby się do uznania za nieważne (por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; LEX). Tak więc, dyspozycja art. 34 u.p.e.a., stanowiąca podstawę prawną skarżonego postanowienia, wskazuje na dwa rodzaje postanowień w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-7, pkt 9 i pkt 10 u.p.e.a. t.j. postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów oraz postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów (por. art. 34 § 4 u.p.e.a.), przy czym od obydwu postanowień przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 i 5 u.p.e.a.). Zasadą jest, że postanowienie organu egzekucyjnego winno być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela; do czasu otrzymania tego postanowienia organ egzekucyjny nie podejmuje żadnych czynności (poza ewentualnym zawieszeniem postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 34 § 3 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie wypada podkreślić, że istotnym elementem tej procedury jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela, który musi być powiadomiony o złożeniu zarzutów przez zobowiązanego. Wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. Związanie stanowiskiem wierzyciela oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela. Z istoty przyjętego w art. 34 § 1 i 1a u.p.e.a. rozwiązania wynika, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów stanowi niezbędną informację dla organu egzekucyjnego i warunek rozstrzygnięcia postanowieniem o tych zarzutach. Organ egzekucyjny, wydający postanowienie w przedmiocie zarzutów, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela może albo umorzyć postępowanie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 59 u.p.e.a., albo też zastosować środek mniej uciążliwy, gdy środek poprzednio użyty był sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. Na rozróżnienie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na uwzględnienie zarzutów zobowiązanego i umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. wskazuje także treść art. 59 § 3 u.p.e.a., który stanowi, iż w przypadkach określonych w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. W sytuacji umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przesłanki określone w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest władny samodzielnie rozstrzygnąć, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Sąd wskazuje w tym miejscu, że na skutek wprowadzenia ww. formy zaskarżalnego postanowienia wierzyciela w zakresie zarzutów poddano egzekucję administracyjną pełniejszej kontroli sądowej, która nie sięgała sytuacji prowadzenia egzekucji wobec nieistniejących lub wykonanych obowiązków, zwłaszcza wynikających z samego prawa lub określonych wadliwymi aktami administracyjnymi; konieczność zajęcia stanowiska przez wierzyciela i możliwość zweryfikowania go przez organ wyższego stopnia pozwala uzyskać ochronę sądową (zaskarżalne zażaleniem postanowienia poddane są kontroli sądowej). Organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, również jest związany stanowiskiem wierzyciela. Jak stwierdza się bowiem w orzecznictwie, uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 § 2 u.p.e.a.) nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 u.p.e.a.; por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2009 r. (w sprawie II FSK 333/08, opubl. w: LEX nr 512828) oraz z dnia 14 listopada 2006 r. (w sprawie II FSK 1480/05, LEX nr 289067). W orzecznictwie wskazuje się wprost, że organ egzekucyjny nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2004 r., FW 4/04, LEX nr 160593). Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów jest właściwy do tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 K.p.a. VI. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postanowieniem z 1 czerwca 2012r., w sprawie sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (wierzycielski organ odwoławczy), po rozpoznaniu zażalenia R. K. i W. K. z dnia 13 września 2011r., na postanowienie Wójta Gminy z dnia 9 września 2011r. nr [...], dotyczące zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne, na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 18, art. 33 pkt 1, art. 34 § 1 i § 5 u.p.e.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzeczono o uznaniu zarzutów zobowiązanych za zasadne. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO podkreśliło, że Wójt Gminy wystawił wobec R. K. i W. K. jeden tytuł wykonawczy z dnia 6 maja 2011r., o numerze [...], który obejmował niezapłaconą opłatę adiacencką w wysokości 9.198,30 zł z tytułu podziału działki nr [...] położonej z miejscowości B. i spowodowany tym wzrost wartości tej nieruchomości. R. K. i W. K. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej polegającej na zajęciu ich prawa majątkowego stanowiącego inną wierzytelność; podnieśli również, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wobec pani R. K. nie powstał, ponieważ nie doręczono jej decyzji w zakresie opłaty adiacenckiej i tym samym brak podstaw do egzekwowania od ww. należności z tego tytułu. SKO przypomniało również, że nie zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt 3549/09, SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez R. K. i W. K.; w uzasadnieniu postanowienia wskazano ponadto, że (...) decyzja Wójta Gminy z dnia 23 lipca 2010r. nie została prawidłowo doręczona stronie postępowania; każdy z małżonków, którego interesu prawnego dotyczy przedmiot postępowania jest stroną tego postępowania, a więc prawidłowo wszystkie pisma w sprawie powinny być doręczone każdemu z małżonków z osobna. Natomiast w niniejszej sprawie egzemplarz decyzji wymiarowej nie został pani R. K. doręczony (...). SKO podkreśliło, że w uzasadnieniu tego postanowienia wyraźnie wskazano organowi pierwszej instancji, że powinien skutecznie doręczyć decyzję pani R. K.; dopiero od chwili doręczenia decyzji wymiarowej będzie biegł termin do wniesienia przez nią odwołania. O skutecznym doręczeniu decyzji można mówić jedynie w sytuacji, gdy została ona doręczona zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego; natomiast w tej sprawie nie można mówić o prawidłowym doręczeniu decyzji R. K.. Fakt, że R. K. podpisała się pod odwołaniem od decyzji wymiarowej nie oznacza, że utraciła ona prawo do odwołania od decyzji wymiarowej – po jej prawidłowym doręczeniu; (...) Z akt wierzyciela wynika także, że przedmiotowa decyzja z dnia 23 lipca 2010r. została doręczona pani R. K. po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia 31 stycznia 2011r.; w związku z powyższym Kolegium stwierdza, że zasadne są zarzuty zobowiązanych o braku wymagalności obowiązku wobec R. K. z powodu braku doręczenia jej decyzji ustalającej opłatę adiacencką (...). Z kolei z akt postępowania egzekucyjnego wynika, że strona skarżąca (w rozpoznawanej sprawie - Wójt Gminy ) nie złożyła skargi na ww. postanowienie SKO z dnia 1 czerwca 2012r., w sprawie sygn. akt [...]. Zasadnie zatem Dyrektor Izby Skarbowej podsumował, że ww. opisana procedura została w związku z tym wyczerpana, podkreślając, że wierzycielski organ odwoławczy (SKO) stwierdził, że decyzja wymiarowa w odniesieniu do R. K. nie weszła do obrotu prawnego. W konsekwencji organ egzekucyjny przyjął za wiążące dla niego stanowisko wierzyciela (wyrażone przez wierzycielski organ odwoławczy tj. SKO postanowieniem z dnia 1 czerwca 2012r.) w zakresie materialnoprawnych podstaw egzekucji – stanowisko to obligowało do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zasadnie też Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że nie jest organem uprawnionym do kwestionowania ustalonego przez wierzycielski organ odwoławczy (tu: SKO) stanu sprawy. Sąd pogląd ten podziela, mając na uwadze dokonaną uprzednio ocenę stanu prawnego (por. pkt V nin. uzasadnienia). Postanowieniem z 22 czerwca 2012r., Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowił uznać za uzasadniony zarzut zgłoszony przez państwa R. K. i W. K., a dotyczący nieistnienia obowiązku o charakterze pieniężnym tj. zapłaty zaległości z tytułu opłaty adiacenckiej przez R. K. (wynikającej z decyzji Wójta Gminy z 23 lipca 2010r.) objętej jednym tytułem wykonawczym z 6 maja 2011r., postanawiając umorzyć postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy (Dyrektor Izby Skarbowej) zasadnie też wywiódł, w uzasadnieniu skarżonego postanowienia z 23 sierpnia 2012r., utrzymującego w mocy ww. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 22 czerwca 2012r., że okoliczność doręczenia skutecznie decyzji wymiarowej panu W. K. nie stanowi przesłanki uzasadniającej, jak chce Wójt Gminy , kontynuację egzekucji. Jak wynika ze stanu sprawy, tytuł wykonawczy nr [...] z 6 maja 2011r. został wystawiony na oboje małżonków, co oznacza, że jest on podstawą do prowadzenie jednego postępowania egzekucyjnego; w takiej sytuacji istnienie przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec jednego z zobowiązanych odnosi skutek do całości tego postępowania egzekucyjnego. Sąd nie podziela zarzutu skargi naruszenia art. 59 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie w sprawie. Sąd podziela tezę, że art. 34 § 4 u.p.e.a. nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania w administracji; umorzenie bowiem na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 59 u.p.e.a. (por. m.in. wyrok NSA z 11 października 2011r., w sprawie II FSK 585/10). Jednak w tej sprawie wskazać należy, że z mocy art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; wobec tego nie wskazanie w podstawie prawnej postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego tego przepisu (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) nie stanowi uchybienia uzasadniającego wyeliminowanie z obiegu prawnego skarżonego postanowienia. Nie został naruszony przepis art. 40 § 3 K.p.a. nie mający w sprawie zastosowania. Nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie niezgodne jest z prawem, a także nie znajdując przesłanek do uznania, że postanowienie to wydane zostało z mającym co najmniej istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. EK