I SA/Gd 1277/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 100( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Biura Powiatowego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. wydanym na podstawie art. 59 § 2 i art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej jako "Kpa", odmówił K. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007, w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 przez B. K. W uzasadnieniu postanowienia podano, że B. K. złożył w dniu 15 maja 2007 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu 22 lutego 2008 r. wydał decyzję przyznającą wnioskodawcy płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 r. W dniu 26 lutego 2008 r. organ powziął wiadomość, że B. K. zmarł w dniu 7 września 2007 r. Wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w jego miejsce złożyła w dniu 3 marca 2008 r. K. K. Organ administracji zauważył, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie z 20 lipca 2004 r.", jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Organ stwierdził, że otwarcie spadku nastąpiło w dniu 7 września 2007 r., a zatem wniosek o wstąpienie do postępowania powinien zostać złożony do dnia 12 października 2007 r. W jego ocenie termin określony w § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. ma charakter materialny a zatem nie podlega przywróceniu. Organ administracji odnotował nadto, że informację o śmierci B. K. powziął w dniu 26 lutego 2008 r., zatem decyzja z dnia 22 lutego 2008 r. wysłana na adres zmarłego wnioskodawcy nie wywołuje skutków prawnych i należy ją traktować jako nieistniejącą. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor Oddziału ARiMR) postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i odmówił przywrócenia terminu. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Naczelnika Biura Powiatowego ARiMR nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż wnioskodawca zmarł przed jej wydaniem. Zatem sprawa przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007 nie jest zakończona decyzją ostateczną. Zdaniem organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR błędnie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. , gdyż w sprawie miały zastosowanie przepisy § 13b i § 13a rozporządzenia. Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania, o którym mowa w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony stosownie do art. 58 § 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie K. K. zaskarżyła je w całości i zarzuciła obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin dwóch miesięcy do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania jest terminem materialnym i jako taki nie podlega przywróceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia 26 czerwca 2012 r. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Dyrektora Oddziału ARiMR, że podstawę prawną rozpatrzenia wniosku strony skarżącej powinien stanowić § 13a rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Z treści § 13a ust. 1 rozporządzenia wynika, że w przypadku śmierci producenta rolnego, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania tej płatności, jego spadkobierca może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania tej płatności na miejsce zmarłego producenta rolnego, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych objęte zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1. Z kolei ust. 2 stanowi, że wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce zmarłego producenta rolnego składa się w terminie 2 miesięcy od dnia jego śmierci. WSA w Gdańsku uznał, że termin określony w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. jest terminem procesowym. Jego zachowanie nie kształtuje praw lub obowiązków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Zachowanie tego terminu nie przesądza bowiem o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, a jedynie o możliwości wstąpienia do postępowania administracyjnego, którego celem jest przyznanie takiej płatności. Zachowanie tego terminu dotyczy więc sytuacji procesowej strony skarżącej, możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wstąpienia do toczącego się postępowania. Dyrektor Oddziału ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., przez uznanie, że termin 2 miesięcy do założenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania jest terminem procesowym i podlega przywróceniu. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału ARiMR wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 583/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Na wstępie Sąd kasacyjny podkreślił, że Sąd pierwszej instancji kontrolował postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR, którym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2007. Organ uznał bowiem, że termin do złożenia wniosku ma charakter materialny i w związku z tym nie podlega on przywróceniu. WSA nie podzielił tego poglądu i stwierdził, że termin określony w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. jest terminem procesowym, którego zachowanie nie przesądza o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, a jedynie o możliwości wstąpienia do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest przyznanie takiej płatności. Sąd pierwszej instancji formułując pogląd o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie określił ram prawnych kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, zakładając jak się wydaje, że § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. ma w sprawie zastosowanie. Tymczasem kwestia ta nie jest oczywista. Należy bowiem zauważyć, że powołany przepis został dodany przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 190, poz. 1160, dalej: rozporządzenie zmieniające), które weszło w życie z dniem 24 października 2008 r. Przed tą datą przepisy rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. nie przewidywały możliwości wstąpienia spadkobiercy do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na miejsce zmarłego producenta rolnego. Dodać należy, że rozporządzenie zmieniające nie zawiera przepisów przejściowych. W takim przypadku należało rozważyć, która z reguł intertemporalnych może mieć zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie śmierć producenta rolnego nastąpiła 7 września 2007 r., a wniosek o wstąpienie do postępowania na miejsce zmarłego producenta rolnego skarżąca złożyła 3 marca 2008 r., a więc kilka miesięcy przed datą wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim rozważenie, czy § 13a rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym w ogóle może mieć zastosowanie w tej sprawie. WSA w zaskarżonym wyroku nie poświęcił temu zagadnieniu uwagi, koncentrując się na problemie charakteru prawnego terminu określonego w § 13a ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Tymczasem przed wyjaśnieniem kwestii dopuszczalności stosowania w sprawie § 13a rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., która w istocie sprowadza się do określenia wzorca kontroli zaskarżonego postanowienia, formułowanie stanowiska o jego zgodności z prawem było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że kontrola sądowa zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja narusza konkretny przepis prawa. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy). W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie działa w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 583/13. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze tego artykułu skierowane jest bez wątpienia do sądu pierwszej instancji. Stosownie bowiem do jego brzmienia sąd, któremu sprawa została przekazana - a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 w/w ustawy - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w judykaturze: "w tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu" (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt. II GSK 830/08). Użyte w art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, istnienie możliwości oceny przez sąd pierwszej instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby bowiem zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z art. 176 Konstytucji RP oraz przepisów ustrojowych - art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się bowiem m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 77/06 (opubl. W OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) interpretując ten przepis stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009r., sygn. akt II FSK 1064/08). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998r., sygn. akt I PKN 226/98; NSA z dnia 4 grudnia 2009r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008r., sygn. akt I FPS 1/08). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. i Sąd orzekał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie ponownej ocenie podlega określenie przez Dyrektora Oddziału ARiMR ram prawnych zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie, przepis § 13 lit. a ust. 1 ( powołany w jego sentencji ) i ust. 2 ( wskazany w uzasadnieniu ) rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. nie miał w sprawie zastosowania, skoro wszedł w życie, na mocy § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 października 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 190, poz. 1160) w dniu 24 października 2008 r. Tym samym organ odwoławczy zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepis nieistniejący w dacie zgłoszenia przez skarżącą wniosku o wstąpienie do postępowania w miejsce zmarłego producenta rolnego, tj. w dniu 3 marca 2008 r. Przychylając się do stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy i dlatego w ponownym jej rozpoznaniu rzeczą organu odwoławczego będzie prawidłowa subsumpcja przepisów prawa materialnego do ustalonego i niespornego stanu faktycznego, a w rzeczy samej do ustalenia ich charakteru. Z tych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w wyroku.