I SA/Gd 1394/14

Dnia 3 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na czynność Wojewody z dnia 24 lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody za rok 2013 postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Gminie od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. . Pismem z dnia 10 marca 2014 r. nr [...] Gmina – dalej jako "Skarżąca" lub "Gmina" zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody za rok 2013, wykazując kwotę do zwrotu w wysokości: 13.201.833,00 zł. Wojewoda pismem z dnia 24 lipca 2014 r. poinformował Gminę, że w wyniku weryfikacji wniosku dokonanej przez Wojewodę oraz w oparciu o zapisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.jedn. Dz.U, z 2014 r., poz. 849) – dalej jako "u.p.o.l.", kwota zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za rok 2013 wynosi 211.111,00 zł. Z elektronicznego Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP) znajdującego się w aktach sądowych wynika, że powyższe pismo doręczono Gminie w dniu 1 sierpnia 2014 r. (UPP- karta nr 33 akt sądowych). Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Gmina wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa czynności dokonanej w dniu 24 lipca 2014 r. Kwotę rekompensaty wypłacono Gminie w dniu 29 sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 2 września 2014 r. Gmina ponownie wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa czynności dokonanej w dniu 24 lipca 2014 r. polegającej na przekazaniu na rachunek Gminy w dniu 29 sierpnia 2014 r. środków pieniężnych w kwocie 211.111 zł. Pismem z dnia 29 września 2014 r. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda uznał podtrzymanie czynności dokonanej przez w dniu 24 lipca 2014 r. za uzasadnione. Pismem z dnia 14 października 2014 r. Gmina złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności dokonanej przez Wojewodę i uznanie uprawnienia Gminy do wyższej rekompensaty w kwocie 13.201.833,00 zł. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na naruszenie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie: "p.p.s.a.", ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zatem w tym miejscu zauważyć, że pismo Wojewody z dnia 24 lipca 2014 r. nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest też postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 tej ustawy). Nie jest także postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy konieczne jest ustalenie, czy to pismo stanowić będzie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ślad za uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (LEX nr 341207) należy odnotować, że analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do następujących konstatacji: Po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Powyższe wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu należy odnotować w tym miejscu, że materialnoprawną podstawę wniosku Gminy z dnia 10 marca 2014 r. stanowi art. 7 ust. 4 i art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, zwolnione zostały od podatku od nieruchomości grunty położone na obszarach objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, a także budynki i budowle trwale związane z gruntem, służące bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody - w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody; stosownie do art. 7 ust. 4 u.p.o.l z tytułu zwolnień, o których mowa w ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 5a, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje z budżetu państwa zwrot utraconych dochodów za przedmioty opodatkowania, które podlegają opodatkowaniu i nie są z niego zwolnione na podstawie innych przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust 5 u.p.o.l. Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, zasady i tryb zwrotu utraconych dochodów, o których mowa w ust. 4, kierując się potrzebą zabezpieczenia budżetów gmin przed utratą dochodów z tytułu zwolnień w opłatach i podatkach. Ratio legis tych regulacji jest zrekompensowanie jednostkom samorządu terytorialnego utraty dochodów z tego powodu, że grunty znajdujące się na ich terenie zostały zwolnione z opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Na gruncie podjętych wyżej rozważań należało przyjąć, iż zaskarżona obecnie czynność może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Czynność ta została bowiem skierowana od konkretnego podmiotu, a zatem jest to sprawa o charakterze indywidualnym. Zachodzi więc zindywidualizowany stosunek administracyjny osadzony na gruncie przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wypada zaznaczyć, że czynność Wojewody pozostaje w ścisłym związku z uprawnieniem gminy wynikającym wprost z przepisu ustawy. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 220/09 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie podobnie jak w sprawie rozpoznawanej, organem decydującym o przyznaniu rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości był Wojewoda, który działał na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego (Dz. U. nr 33, poz. 229); dalej w skrócie: "rozporządzenie z 21 lutego 2006 r.". Przyjmuje się w orzecznictwie, że zarówno postępowanie na gruncie rozporządzenia z dnia 21 lutego 2006 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 589/08; publ. LEX nr 518209), jak i postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz. U. Nr 142, poz. 1023); dalej w skrócie: "rozporządzenie z 20 lipca 2006 r.". (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SAB/Gl 2/11; dostępny w internetowej bazie danych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), są postępowaniami o charakterze wnioskowym. Wypada nadto nadmienić, że na gruncie rozporządzenia z dnia 21 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny (w postanowieniu z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 177/10; publ. LEX nr 1071073) stwierdził, iż niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną polegającą na przekazaniu na rachunek bankowy gminy środków z tytułu utraconych dochodów z tytułu zwolnień podatkowych. W tym samym orzeczeniu Sąd kasacyjny zastrzegł jednak możliwość drogi sądowoadministracyjnej, w przypadku czynności polegających na sprawdzeniu prawidłowości sporządzanych wniosków o udzielenie rekompensaty pod względem rachunkowym i technicznym, czyli czynności polegającej na weryfikacji wniosków o rekompensaty. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I SAB/Gd 6/06; (dostępne w internetowej bazie danych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w powołanych orzeczeniach i uznając dopuszczalność skargi na czynność Wojewody ego zaznacza, że złożenie tego środka zaskarżenia winno zostać poprzedzone skutecznym i terminowym wezwaniem organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. Stanowi o tym wprost art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Skarżąca uchybiła temu obowiązkowi, albowiem pismo Wojewody z dnia 24 lipca 2014 r. dotyczące kwoty zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za rok 2013 doręczono Gminie w dniu 1 sierpnia 2014 r. (UPP-karta nr 33 akt sądowych), a pismo wzywające Wojewodę ego do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone dopiero w dniu 20 sierpnia 2014 r. (data stempla pocztowego – koperta w aktach administracyjnych sprawy – karta 183). Tymczasem termin do złożenia takiego wezwania upływał w dniu 15 sierpnia 2014 r. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że czternastodniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. liczyć należy począwszy od dnia 1 sierpnia 2014 r. tj. od chwili, w której Gmina wskutek doręczenia jej pisma Wojewody z dnia 24 lipca 2014 r. dowiedziała się o odmowie uwzględnienia jej wniosku. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane po upływie prawem przewidzianego terminu, czyni je bezskutecznym, a w konsekwencji powoduje, że skarżąca Gmina nie wypełniła obowiązku wynikającego z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Podobnie na gruncie wniosku o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 146/10 (dostępne w internetowej bazie danych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Złożenie przez Skarżącą pismem z dnia 2 września 2014 r. powtórnego wniosku wzywającego organ do usunięcia naruszenia prawa nie konwaliduje czynności dokonanej po terminie, natomiast jak wskazano powyżej niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną polegającą na przekazaniu na rachunek bankowy gminy środków z tytułu utraconych dochodów z tytułu zwolnień podatkowych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z sytuacją niedopuszczalności skargi mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy strona wniesie skargę do sądu bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając niedopuszczalność skargi w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.