I SA/Gd 15/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 października 2021 r. nr 370000/71/59819/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie wniosku o umorzenie należności składkowych oddala skargę. W dniu 22 kwietnia 2021 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek Z.Ś. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący) o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z dnia 26 października 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku (dalej: ZUS) działając na podstawie art. 61a § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 30, art. 28 ust. 3a, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.) – dalej jako "u.s.u.s.": - odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne za okres od sierpnia 2010 r. do sierpnia 2011 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2010 r. do sierpnia 2021 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, - odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne od sierpnia 2010 r. do sierpnia 2011 r. oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 2010 r. do sierpnia 2011 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu wskazano, że brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania z wniosku o umorzenie należności dotyczących składek należnych za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, co wynika z art. 30 u.s.u.s. ZUS odnosząc się do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek wyjaśnił, że nie jest możliwe ich umorzenie, albowiem umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenie płatnika składek. Z tego względu art. 28 ust 3a u.s.u.s. nie miał zastosowania. W tej sytuacji ZUS obowiązany był do wydania decyzji w zakresie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o ich umorzenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości oraz umorzenie należności z tytułu składek. Skarżący zarzucił wydanej decyzji błędną interpretację jego sytuacji majątkowej i możliwości skorzystania z art. 30 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w sprawie umorzenia zaległości płatniczych. W jego ocenie ZUS zbyt powierzchownie ocenił, że nie widzi przesłanek do korzystania chociażby z zapisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. na podstawie stanu jego dochodów, wydatków oraz stanu zdrowia. Następnie Skarżący opisał swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 14 czerwca 2022 r. na rozprawie Skarżący podtrzymał skargę i powtórzył argumentację dotyczącą jego złego stanu zdrowia i trudnej sytuacji finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Z.Ś. podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS odmawiająca wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy powołanej wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które w sposób ścisły regulują sytuacje pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określa przypadki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Umorzenie należności z tytułu składek w innych sytuacjach, niż całkowita ich nieściągalność możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie jednak z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wszystkie wskazane wyżej regulacje nie mają jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Zaskarżona decyzja zawiera w swojej treści dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze z nich dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie art. 30 u.s.u.s. W myśl art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 publ. Lex nr 1404591). Wprowadzenie przez ustawodawcę zastrzeżenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Taka regulacja jest uzasadniona tym, że to nie płatnik składek, a ubezpieczony ponosi rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest więc jedynie "pośrednikiem", który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyklucza to możliwość powoływania się w takiej sytuacji przez płatnika na okoliczności dotyczące jego sytuacji jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r., II GSK 1520/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2018 r., III SA/Łd 53/18; dostępne: www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej w tej części. Z tego względu prawidłowo ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Odnosząc się do zawartego w punkcie drugim rozstrzygnięcia organu dotyczącego należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika należy wskazać, że zasadnie w tym zakresie ZUS odmówił wszczęcia postępowania. Z uwagi na przesłanki umorzenia zaległości składkowych wymienione w art. 28 ust. 1-3, a także ust. 3a u.s.u.s., umorzenie składek za zgłoszonych do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, możliwe jest jedynie w oparciu o przesłankę nieściągalności. W myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak z powyższego wynika, regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na Skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07). Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek, na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". W tej sytuacji organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Stosownie do treści art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Końcowo należy wyjaśnić, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem postanowienia (w tej sprawie decyzji stosownie do art. 83b ust. 1 u.s.u.s.) nie prowadzi postępowania administracyjnego, zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W postanowieniu tym (decyzji) organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015r., sygn. akt. II OSK 999/14, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie postanowienia (decyzji) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Mając na uwadze fakt, że wydana w niniejszej sprawie decyzja jest aktem o charakterze formalnym należy podkreślić, że ZUS nie mógł i nie odnosił się w niej do sytuacji zdrowotnej i majątkowej Skarżącego, ponieważ ocena taka dokonywana jest wyłącznie, gdy w sprawie nie ma przeszkód o charakterze formalnym do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącego w opisanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Z tego względu zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania. Podsumowując, ocena zaskarżonej decyzji nie dała Sądowi podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów w sposób mogący odnieść wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm.), skargę oddalił.