I SA/Gd 1563/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. (działającego z upoważnienia Starosty B.) w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym dla B.W. (dalej: "skarżąca"). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów i przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie warunki określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie", do przyznania prawa do dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych, jednakże z uwagi na niewystarczające środki na dofinansowanie do uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych odmówiono wnioskodawczyni przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. Następnie SKO podniosło, że w myśl art. 35a ust. 1 pkt 7a ustawy o rehabilitacji dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych należy do zadań powiatu. Natomiast szczegółowy tryb postępowania i zasady dofinansowania zostały określone w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu. Zgodnie z delegacją ustawową (art. 10d ust. 8 ustawy o rehabilitacji) w § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie, pod warunkiem, że: 1) została skierowana na turnus rehabilitacyjny na wniosek lekarza, pod którego opieką się znajduje; 2) w roku, w którym ubiega się o dofinansowanie, nie uzyskała na ten cel dofinansowania ze środków Funduszu; 3) weźmie udział w turnusie, który odbędzie się w ośrodku wpisanym do rejestru ośrodków, prowadzonego przez wojewodę, albo poza takim ośrodkiem, w przypadku gdy turnus jest organizowany w formie niestacjonarnej; 4) wybierze organizatora turnusu, który posiada wpis do rejestru organizatorów turnusów; 5) będzie uczestniczyła w zajęciach przewidzianych w programie turnusu, który wybrała; 6) nie będzie pełniła funkcji członka kadry na turnusie ani nie będzie opiekunem innego uczestnika tego turnusu; 7) złoży oświadczenie o wysokości dochodu obliczonego zgodnie z art. 10e ust. 1 ustawy wraz z informacją o liczbie osób we wspólnym gospodarstwie domowym; 8) w przypadku turnusu, którego program przewiduje także zabiegi fizjoterapeutyczne, przedstawi podczas pierwszego badania lekarskiego na turnusie zaświadczenie lekarskie o aktualnym stanie zdrowia, w szczególności o chorobie zasadniczej, uczuleniach i przyjmowanych lekach. Do wniosku o dofinansowanie dołącza się: 1) kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub kopię orzeczenia, lub kopię wypisu z treści orzeczenia traktowanego na równi z tym orzeczeniem albo kopię orzeczenia o niepełnosprawności; 2) wniosek lekarza, pod którego opieką znajduje się osoba niepełnosprawna, o skierowanie na turnus rehabilitacyjny. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 10-12 rozporządzenia, w rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze udział pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych, oceniający sytuację społeczną osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby w zakresie rozwijania umiejętności społecznych. Przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. Pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności. Uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym (§ 5 ust. 13 rozporządzenia). Kolegium podało, że w dniu 6 lutego 2019 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: "PCPR") w B. wpłynął wniosek B.W. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. W okolicznościach przedmiotowej sprawy za bezsporne SKO uznało, że odwołująca się legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 9 kwietnia 2018 r. i została zaliczona do stopnia niepełnosprawności - znacznego na czas określony do 30 kwietnia 2020 r. Wskazano, że w aktach sprawy widnieje wniosek lekarza o skierowanie B.W. na turnus rehabilitacyjny. Z oświadczenia znajdującego się we wniosku wynika, że przeciętny miesięczny dochód obliczony za kwartał poprzedzający miesiąc złożenia wniosku wynosił 894,86 zł. Podano, że w przedłożonych Kolegium aktach sprawy widnieje opinia sytuacji społecznej osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb w zakresie rozwijania umiejętności społecznych dokonana przez specjalistę pracy socjalnej PCPR. Podkreślono, że istnieje potrzeba rozwijania umiejętności społecznych, a niepełnosprawność wnioskodawczym ma negatywny wpływ na możliwość realizacji kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu. SKO wskazało następnie, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynika, że na realizację w 2019 r. wszystkich zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej limit środków z PFRON wyniósł 509.194 zł, a otrzymane środki były dalece niewystarczające na zaspokojenie potrzeb wszystkich wnioskodawców. W dniu 28 marca 2019 r. Rada Powiatu B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki z PFRON; w 2019 r. na dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów w turnusach rehabilitacyjnych przeznaczono kwotę 45.000 zł. Środki finansowe były niewystarczające na dofinansowanie pobytu wnioskodawczyni na turnusie rehabilitacyjnym, gdyż do dnia 6 maja 2019 r. do PCPR w Bytowie wpłynęło 159 wniosków na szacunkową kwotę ok. 273.300 zł. Przyznane środki pozwoliły na udzielenie dofinansowania na rzecz 19 wnioskodawców. Podsumowując Kolegium podniosło, że zdaje sobie sprawę z trudnej sytuacji, w jakiej znajduje się strona. Niestety przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana, a organy pomocy nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wniosła B.W. Skarżąca podniosła, że jest inwalidką pierwszej grupy, jest osobą niewidomą i na stałe potrzebuje opieki drugiej osoby. Skarżąca wskazała, że Kolegium w swojej decyzji potwierdziło jej schorzenia oraz prawo do ubiegania się o udział w turnusie rehabilitacyjnym. Potwierdzono również złożenie dokumentów o celowości oraz uprawniających do udziału w takiej rehabilitacji. Pomimo wszelkich przesłanek potwierdzających zasadność wniosku odmówiono skarżącej sfinansowania turnusu, wskazując w uzasadnieniu decyzji na brak środków finansowych. Skarżąca nie może pogodzić się z taką decyzją. Podkreślono, że we wszystkich mediach podaje się, iż rząd udziela pomocy osobom niepełnosprawnym; sam premier rządu Mateusz Morawiecki w telewizji zapewniał o pomocy dla osób niepełnosprawnych. Skarżąca zaakcentowała, że rehabilitacja jest formą leczenia i jej odmowę można uznać za odmowę leczenia pacjenta. Zdaniem skarżącej, takiego tłumaczenia, że brak jest środków finansowych, w decyzjach urzędowych nie powinno się używać. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy prawa materialnego, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja w sprawie dofinansowania uczestnictwa osoby niepełnosprawnej w turnusie rehabilitacyjnym. Przy czym w sprawie organy obu instancji przyznały, że skarżąca spełnia wszystkie, wynikające z rozporządzenia warunki do przyznania dofinansowania. Istota sporu sprowadzała się natomiast do oceny, czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy rozporządzenia mające zastosowanie w sytuacji, gdy wielkość środków finansowych pozostających w dyspozycji organu nie wystarcza na przyznanie środków wszystkim uprawnionym. Kwestie te unormowane są: – w § 5 ust. 10 rozporządzenia, zgodnie z którym w rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze udział pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych, oceniający sytuację społeczną osoby niepełnosprawnej i jej potrzeby w zakresie rozwijania umiejętności społecznych, – w § 5 ust. 11 rozporządzenia, stanowiącego, że przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim, – w § 5 ust. 12 rozporządzenia, zgodnie z którym pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności, – oraz w § 6 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata. W uzasadnieniu decyzji obu instancji organy - poza ogólnymi uwagami - nie ujawniły, jakie konkretnie kryteria wzięły pod uwagę odmawiając skarżącej dofinansowania. Z decyzji tych nie wynika bowiem, czy i w jaki sposób nastąpiło "miarkowanie świadczenia", o którym wspomina organ odwoławczy, a w szczególności ilu osobom i z jakim stopniem niepełnosprawności przyznano dofinansowanie, ilu osobom małoletnim (do 16 lat) lub młodym (do 24 lat). W tej sytuacji ani skarżąca ani Sąd nie mają realnej możliwości skontrolowania, czy zasady pierwszeństwa zostały zachowane, a także, czy zrealizowano postulat zawarty w § 5 ust. 11, aby uwzględniono na korzyść wnioskodawczyni fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie", o której mowa w § 5 ust. 15 rozporządzenia przybiera formę decyzji administracyjnej (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/12, ONSAiWSA 2012/4/62). Wymogi, jakim musi taka decyzja odpowiadać, wynikają z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie tej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, tak aby jasne były motywy, które legły u podstaw decyzji. To właśnie uzasadnienie decyzji powinno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 146/17, LEX nr 2373201). Jak wyżej wykazano, uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły w sposób przejrzysty przesłanek, jakimi kierowały się odmawiając udzielenia dofinasowania skarżącej. Stwierdzić zatem należy, że organy administracyjne obu instancji naruszyły przepis § 5 ust. 11 rozporządzenia w zakresie wskazanym wyżej. Jednocześnie Sąd nie przesądza o zasadności wniosku skarżącej, a jedynie wskazuje na konieczność wyjaśnienia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie wzięcia pod uwagę przy przyznawaniu dofinansowania "stopnia i rodzaju niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływu niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu". Podkreślenia ponadto wymaga, że organy nie dokonały prawidłowej wykładni przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia. Z treści tego przepisu nie sposób bowiem - w ocenie Sądu - wyprowadzić wniosku, że uprawnia on organy do całkowitej odmowy przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego wnioskodawcy spełniającemu wszystkie kryteria uzyskania tego świadczenia. Pozwala on jedynie - i to tylko w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu - na dwa ograniczenia w przyznaniu dofinansowania: albo w zakresie wysokości świadczenia (nie więcej niż o 20 %) albo jego częstotliwości (raz na dwa lata). Wyrażony zaś w uzasadnieniu decyzji odwoławczej pogląd, że brak dostatecznych środków finansowych w danym roku stanowi wystarczającą podstawę do odmowy dofinansowania, jest sprzeczny z treścią tego uregulowania. Wnioskodawczyni nie wskazano nadto, że - z powodu odmowy w roku bieżącym - otrzyma takie dofinansowanie w roku następnym, a taką gwarancję da się wprost wyprowadzić z brzemienia powołanego przepisu. Stwierdzono jedynie, że żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku przyznania dofinansowania każdej osobie spełniającej wszystkie kryteria ubiegania się o takie dofinansowanie. Tymczasem § 6 ust. 3 rozporządzenia nie daje organowi administracji przyzwolenia na dowolne, dalsze ograniczenie dostępności świadczenia na rzecz osób niepełnosprawnych, poza przewidzianymi w tym przepisie (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 788/17, LEX nr 2406031). Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uzupełnić we własnym zakresie lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji ustalenia faktyczne (których brak przedstawiono wyżej) oraz uwzględnić wykładnię przepisów prawa, dokonaną przez Sąd.[pic]