I SA/Gd 1709/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Wojtynowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. R. na wezwanie Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 15 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni wezwał stronę do zapłaty należności – opłaty za odpady komunalne za miesiące od lutego do sierpnia 2015 r. Skarżący – bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa – pismem z dnia 29 listopada 2016 r. wniósł na ww. wezwanie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kwestią zasadniczą w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy skarga mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem obowiązkiem Sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie przede wszystkim dopuszczalności skargi. Zakres ten został całościowo unormowany w art. 3 § 2, art. 3 § 3 oraz w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) i obejmuje między innymi skargi na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w dziełach IV, Vi VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne podejmują działania w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla podmiotu publicznego funkcjonującego w ramach przyznanego mu imperium. Skarga wniesiona w sprawie, która wykracza poza zakres przedmiotowy, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie w realiach rozpoznawanej sprawy koniecznym jest ustalenie, czy na wezwanie z dnia 15 listopada 2016 r. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w szczególności, czy wezwanie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W literaturze podnosi się (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61), że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy wezwania przez organ do uregulowania należności za odpady komunalne. Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucja administracyjna zostaje wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W ocenie Sądu charakter prawny upomnienia, a tym bardziej wezwania zawartego w piśmie z dn. 15 listopada 2016 r., na które złożono skargę sprowadza się jedynie do przypomnienia o obowiązku zapłaty wymienionych w nim należności, z jednoczesną informacją o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Nie jest zatem rozstrzygnięciem władczym o sytuacji prawnej zobowiązanego, lecz jedynie przypomina o konieczności wykonania obowiązków, które już istnieją bezpośrednio z mocy prawa. Dopiero niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do jego przymusowego wykonania, a konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne. Ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Tymczasem upomnienie, jak już wskazano wyżej (podobnie jak i zaskarżone wezwanie) poprzedza wszczęcie tego postępowania. Analiza powyższych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że upomnienie przedegzekucyjne, a także zaskarżone wezwanie, nie odpowiada żadnemu z działań organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie dają one zatem podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2392/10, z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5342/16; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 942/12 oraz z dnia 23 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wr 2443/14; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 90/13 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 599/16). Ponadto wskazania wymaga, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jak stanowi natomiast przepis art. 52 § 3 p.p.s.a.: Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W niniejszej sprawie skarga strony nie została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, tym samym skargę uznać należało za niedopuszczalną z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z wskazanych wyżej przyczyn skarga, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.