I SA/Gd 1752/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Naczelnik Urzędu Skarbowego wszczął wobec K. A., na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 27 lutego 2015 r., wystawionego przez Burmistrza Miasta, egzekucję administracyjną obowiązku pieniężnego polegającego na wniesieniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dniu 1 czerwca 2015 r. pan K. A. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej podnosząc w szczególności zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. W zażaleniu pan K. A. wskazał, że z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że właściwym organem egzekucyjnym jest w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 5 października 2015 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazując na treść przepisu art. 33 § 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, określanej dalej jako "u.p.e.a.") SKO w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w niniejszej sprawie wierzycielem jest Burmistrz Miasta, natomiast organem egzekucyjnym - Naczelnik Urzędu Skarbowego. W związku z tym przed rozpatrzeniem zarzutów organ egzekucyjny ma obowiązek uzyskać stanowisko Burmistrza Miasta odnośnie zgłoszonych zarzutów. SKO wyjaśniło, że zobowiązany zgłosił zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zdaniem organu zarzut ten nie może zostać uwzględniony. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kwestia właściwości organów egzekucyjnych uregulowana jest przepisach art. 19 – 25, z których wynika, że naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym właściwym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 19 § 1 u.p.e.a.). Odrębne ustawy mogą ponadto w określonym zakresie ustanawiać inne organy egzekucyjne (art. 19 § 8). Właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z wyjątkiem przewidzianych w ustawie przypadków (art. 22 § 2 u.p.e.a.). Egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek polega na zapłacie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek ten wynika z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Z ustawy tej wynika, że właściwy organ gminy, do której nie stosuje się art. 19 § 2 u.p.e.a. może wykonywać zadania z zakresu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie porozumienia z naczelnikiem urzędu skarbowego. Porozumienie nie może dotyczyć prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości (art. 6 qa ust. 1). Z przepisu tego wynika, że właściwy organ gminy (poza gminami o statusie miasta wymienionymi w załączniku do ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych - Dz. U. z 1997 r. Nr 36 poz. 224) może przejąć na podstawie stosownego porozumienia obowiązki naczelnika urzędu skarbowego w zakresie egzekucji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis ten obowiązuje od dnia 18 kwietnia 2015 r. Przed tą datą organem właściwym do prowadzenia egzekucji opłaty był wójt, burmistrz, albo prezydent miasta. Obecnie natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta może wykonywać zadania organu egzekucyjnego jedynie na podstawie porozumienia zawartego z naczelnikiem urzędu skarbowego. Wyjątek stanowią tu jedynie gminy o statusie miasta, o których mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a. W przedmiotowej sprawie wierzycielem jest Burmistrz Miasta, natomiast organem egzekucyjnym - Naczelnik Urzędu Skarbowego. Gmina nie należy bowiem do gmin o statusie miasta, o jakich mowa w art. 19 § 2 u.p.e.a., a ponadto Burmistrz Miasta nie zawarł z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego porozumienia odnośnie przejęcia obowiązków organu egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji nastąpiło po wejściu w życie zmiany dotyczącej art. 6 qa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z powyższym zastosowanie znajdzie przepis art. 19 § 1 w zw. z art. 22 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organem egzekucyjnym jest właściwy naczelnik urzędu skarbowego, ustalony według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Ponieważ zobowiązany zamieszkuje w M., właściwym organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pan K. A. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dostarczenie przez organ wszystkich dokumentów zebranych w przedmiotowej sprawie, ustalenie czy miasto M. jest gminą na prawach miasta w świetle art. 19 § 2 u.p.e.a. oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono niewłaściwą interpretację przepisów u.p.e.a. a także powoływanie się na nieaktualne przepisy dotyczące stanu prawnego miasta M. W ocenie skarżącego miasto M., wbrew twierdzeniom organów, jest gminą o statusie miasta. Skarżący wskazał jednocześnie, że nie został mu doręczony tytuł wykonawczy z dnia 27 lutego 2015 r. Końcowo zwrócił uwagę, że na dzień złożenia niniejszej skargo postępowanie egzekucyjne jest zawieszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych orzeczeń z prawem. W niniejszej sprawie organy właściwie ustaliły właściwość organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 qa ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w brzmieniu wprowadzonym art. 1 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (dz. U. z 2015 r., poz. 87) właściwy organ gminy, do której nie stosuje się art. 19 § 2 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, może wykonywać zadania z zakresu egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie porozumienia z naczelnikiem urzędu skarbowego, z tym że porozumienie nie może dotyczyć prowadzenia egzekucji należności pieniężnych z nieruchomości. Należy zauważyć, że utracił moc wcześniej obowiązujący art. 6 qa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym organem egzekucyjnym należności pieniężnych z tytułu opłaty ze gospodarowanie odpadami komunalnymi był wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Odesłanie do art. 19 § 2 u.p.e.a. wymaga wskazania aktualnego brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Organ egzekucyjny wskazany w art. 19 § 2 u.p.e.a. jest organem szczególnym. W porównaniu bowiem z naczelnikiem urzędu skarbowego posiada bowiem szereg ograniczeń. Po pierwsze, organ ten jest właściwy wyłącznie w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych. Po drugie, może stosować wszystkie środki egzekucyjne, określone w art. 1a pkt 12a u.p.e.a., z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości. Po trzecie, uprawniony jest wyłącznie do egzekwowania należności, dla których ustalenia lub określania i pobierania jest właściwy. A zatem chodzi tu o sytuację, gdy istnieje tożsamość podmiotowa pomiędzy wierzycielem i organem egzekucyjnym. Po czwarte, organy te, w przeciwieństwie do naczelnika urzędu skarbowego, nie rozciągają swojej właściwości miejscowej na teren całego kraju. Spośród bowiem kilku tysięcy gmin, jedynie organy wykonawcze 46 gmin o statusie miasta oraz miasta stołecznego Warszawy, mają uprawnienia organu egzekucyjnego. Należy podkreślić, że w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych, dla których ustalenia lub określania i pobierania organy gminy są właściwe, istnieje dwoistość w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych. Prezydent miasta jest organem egzekucyjnym w zakresie należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określania i pobierania jest właściwy, a więc wtedy, gdy jest jednocześnie wierzycielem. W przypadku należności pieniężnych przysługujących pozostałym gminom organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego. Jest to konsekwencją tego, że po dniu 1 stycznia 1999 r. i wprowadzeniu powiatów nie zdecydowano się kompetencji w tym zakresie przekazać pozostałym gminom, czy powiatom. Jednocześnie zaś podtrzymano rozwiązania przyjęte w ramach wcześniejszego programu pilotażowego. Brak konsekwencji ustawodawcy doprowadził zatem do sytuacji, że w zakresie egzekucji pewnych świadczeń pieniężnych, a mianowicie należności, do których ustalania lub określania i pobierania uprawniony jest organ gminy mamy do czynienia z właściwością rzeczową dwóch różnych organów egzekucyjnych. W zależności od tego, która jednostka samorządu terytorialnego jest wierzycielem, to tym organem egzekucyjnym będzie bądź naczelnik urzędu skarbowego, bądź też prezydent miasta (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2014 r., sygn. II FPS 5/14). Zgodnie z art. 1, art. 2 ust. 4 i załącznikiem do ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224 ze zm.) wskazane zostały gminy, wśród których nie wymieniono M. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 897/08). Akt ten utracił moc z dniem 31 grudnia 1998 r. wobec wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 87ust. 1 i 2 wskazanej ustawy zadania i odpowiadające im kompetencje przejęte przez gminy o statusie miasta na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224, Nr 123, poz. 780 i Nr 162, poz. 1120), stają się zadaniami i kompetencjami tych miast. Stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, wymienionej w ust. 1, co do którego nie została wydana decyzja wojewody, dokonuje wojewoda, stosując odpowiednio przepisy art. 16 ust. 1 oraz art. 17-20 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, Nr 43, poz. 253 i Nr 92, poz. 541, z 1991 r. Nr 34, poz. 151, z 1992 r. Nr 6, poz. 20, z 1993 r. Nr 40, poz. 180, z 1994 r. Nr 1, poz. 3 i Nr 65, poz. 285, z 1996 r. Nr 23, poz. 102 i Nr 106, poz. 496 oraz z 1997 r. Nr 9, poz. 43). Zgodnie zaś z art. 88 w/w ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. do właściwości gmin tworzących powiat warszawski przechodzą, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje określone w art. 19 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161, z 1992 r. Nr 20, poz. 78, z 1993 r. Nr 28, poz. 127, z 1995 r. Nr 85, poz. 426, z 1996 r. Nr 43, poz. 189 i Nr 146, poz. 680 oraz z 1997 r. Nr 137, poz. 926 i Nr 141, poz. 943 i 944), w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalenia i pobierania. W świetle obowiązujących przepisów brak podstaw do uznania za zasadne zarzutów skargi wywodzonych z przekonania, że M. jest gminą na prawach miasta w świetle art. 19 § 2 u.p.e.a. Z treści stanowiska wierzyciela jednoznacznie wynika, że nie zostało zawarte porozumienie pomiędzy Burmistrzem Miasta a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego odnośnie przejęcia obowiązków organu egzekucyjnego. W ocenie Sądu nie jest uzasadnione oczekiwanie dołączenia do akt sprawy "dokumentów" na tę okoliczność. Podkreślić należy, że każdy organ obowiązany jest do kontroli właściwości. Zawisłość sprawy prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego potwierdzona przedłożoną przez skarżącego kserokopią postanowienia z 26 czerwca 2015 r. nr [...] stanowi wskazanie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego nie kwestionuje swojej właściwości jako organu egzekucyjnego w sprawie z wniosku wierzyciela Burmistrza Miasta przeciwko zobowiązanemu K. A. Reasumując należy stwierdzić, że od dnia 18 kwietnia 2015 r. wskutek nowelizacji art. 6 qa i uchylenia art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nastąpił powrót do regulacji ogólnych wynikających z art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest naczelnik urzędu skarbowego (z możliwością stosowania wszystkich środków egzekucyjnych), a także właściwy organ gminy o statusie miasta (wymienionej w odrębnych przepisach) oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego (dzielnic Miasta Stołecznego Warszawa). Pozostałe organy wykonawcze gminy (wójtów, burmistrzów) jak też zarządy związków międzygminnych pozbawiono funkcji organu egzekucyjnego. Oznacza to wyraźne rozgraniczenie funkcji wierzyciela i organu egzekucyjnego. Wprowadzane zmiany po 2 latach funkcjonowania poprzednich rozwiązań uzasadniono obawą o brak skuteczności egzekucji opłat za śmieci realizowanej przez organy gminy bez uwzględnienia wdrożonych już przez gminy działań organizacyjno-finansowych. W efekcie wskutek akceptacji przez Sejm propozycji zawartej w uchwale Senatu, stworzono możliwość wykonywania zadań z zakresu egzekucji administracyjnej przez dotychczas realizujące je organy gmin (a także tych związków międzygminnych, które przejęły od gmin wykonywania zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi) ale wyłącznie na podstawie porozumienia z naczelnikiem urzędu skarbowego. Takie porozumienie o przekazaniu zadań, w myśl art. 7 ustawy nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, powinno zostać zawarte na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przed 18 kwietnia 2015 r., tj. przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej - zmieniającego art. 6qa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W razie braku porozumienia, dotychczasowe organy, tracące funkcje organów egzekucyjnych w egzekucji opłaty za śmieci, zobowiązane zostały do przekazania na postawie protokołu zdawczo-odbiorczego akta spraw w toczących się postępowaniach egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie zmienionego art. 6qa 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 6 ustawy nowelizującej (por. Krzysztof Teszner, "Podmioty postępowania egzekucyjnego dotyczącego opłaty za śmieci", ABC, Komentarz praktyczny, system Lex Online). Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.