I SA/Gd 2169/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Rischka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2019 r. sygn. akt [...] w przedmiocie określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2018 roku postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 27 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO") uchyliło decyzję Burmistrza Miasta (dalej jako "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 7 marca 2019 r. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W przedmiotowej decyzji Burmistrz ustalił kwotę dotacji podlegającej zwrotowi, a pobranej przez E. Z. prowadzącą Przedszkole Niepubliczne A w M. Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. Burmistrz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję SKO z dnia 27 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1); uprawnionym do wniesienia skargi jest także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Do "innych przyczyn" niedopuszczalności należy m. in. wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie może być skarżącym (nie posiada legitymacji procesowej). Chodzi o podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym podmiotem nieposiadającym interesu prawnego we wniesieniu skargi jest organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, bowiem powierzenie takiemu organowi właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie władczej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający co do zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (vide np. postanowienia z dnia 26 września 2017 r., II OSK 2006/17; z dnia 28 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 1040/17, dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Zdaniem NSA, podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. NSA wyjaśnił także, że prawo jednostki samorządu terytorialnego do sądu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej, gdy działania te nie są jednakże działaniami władczymi organów tych jednostek. Oznacza to, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy. Przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu np. rozstrzygnięcia organu nadzoru. Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela i akceptuje stanowisko NSA, co w ocenie Sądu rodzi konieczność uznania skargi wniesionej przez Burmistrza za niedopuszczalną. Organ pierwszej instancji nie ma bowiem interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji SKO uchylającej decyzję Burmistrza w przedmiocie zwrotu dotacji. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie występuje jako strona domagająca się ochrony przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza w takiej sytuacji dopuszczalność traktowania organu pierwszej instancji (i jednostki przez ten organ reprezentowanej) jako strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu drugiej instancji (por. np. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2018 r., I OSK 1326/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., I OSK 404/18 oraz postanowienia z dnia 30 sierpnia 2017 r., II SA/Lu 642/17; z dnia 21 grudnia 2015 r., II SA/Op 512/15; z dnia 22 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1150/14). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.