II SA/Wa 1040/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia: odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia E. K. na postanowienie Burmistrza R. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Gmina R. reprezentowana przez Burmistrza pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie wskazując, że Burmistrz R. wydał w niniejszej sprawie postanowienie jako organ pierwszej instancji. W konsekwencji skarżąca Gmina nie ma legitymacji skargowej w odniesieniu do postanowienia wydanego przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., po. 1369) – dalej "P.p.s.a." uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu w myśl art. 50 § 1 lub 2 P.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. W orzecznictwie sądowym ukształtowanym na tle ustawy z dnia 14 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. Wobec identycznego rozwiązania przyjętego w art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie powiązania uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z posiadaniem interesu prawnego pogląd reprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nadal obowiązujący wskazując, że skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji niemający z zasady legitymacji skargowej podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 – Lex nr 171164, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04 – Lex nr 236287, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07 – Lex nr 542010, postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07 – Lex nr 453873). Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez ten organ w charakterze strony w tym postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Powyższe znajduje odniesienie także do aktu, jakim jest postanowienie. Zatem organ, który wydał postanowienie pierwszoinstancyjne, zaskarżył postanowienie wydane w postępowaniu odwoławczym. Wobec czego należy stwierdzić, że skarga ta jest niedopuszczalna, bowiem wniósł ją organ administracji publicznej, a nie podmiot, określony w art. 50 § 1 P.p.s.a. Przy czym również inne ustawy nie przyznają temu organowi prawa do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż skarżącym nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania aktu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 67/09, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2307/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2307/15). Organ administracji publicznej wydający decyzję (postanowienie) w sprawie administracyjnej nie działa bowiem jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tak więc Burmistrz R. w zakresie, w jakim wydaje decyzje (postanowienie) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji. Stosownie do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze postanowienia lub decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy czy porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez ten organ w innej roli w tym postępowaniu administracyjnym, jak też wyłącza możliwość kwestionowania postanowienia organu II instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ, który wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tej sprawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w art. 58 § 3 P.p.s.a. orzekł jak postanowieniu.