I SA/Wa 2307/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w pkt 1 ustalił odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiący własność Skarbu Państwa, zajęty pod drogę publiczną (krajową) ulicę [...] w wysokości [...] zł, w pkt 2 przyznał ustalone w punkcie pierwszym odszkodowanie na rzecz K. J.Z. w udziale ½ części w kwocie w wysokości [...] zł, w pkt 3 do wypłaty tak ustalonego odszkodowania zobowiązał Prezydent W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa, w pkt 4 stwierdził, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na konto wskazane przez K. Z. w oświadczeniu z dnia 23 stycznia 2013 r. Prezydent W. rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Organ wyjaśnił, że właścicielem działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była J. D. Z. Ponieważ w dniu 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy W., to w dniu śmierci J.Z., tj. w dniu 30 października 2000 r. nie mogła wchodzić w skład gospodarstwa rolnego, a w związku z powyższym uprawnionym do otrzymania odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość stał się K.J.W.Z. w udziale ½ oraz M. M. A. Z. w udziale ½. Z kolei M. M. A. Z. nie złożył wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. Z., który zakwestionował prawidłowość ustalenia odszkodowania za udział ½ części nieruchomości twierdząc, że był właścicielem całej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Wojewody [...], skoro w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa własności spornej nieruchomości, ustalono na dzień 31 grudnia 1998 r. właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, to ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość. Ponadto, z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] był K.J.W.Z. Wojewoda [...] wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, właściciela nieruchomości i w sposób prawidłowy określi właściwy przedmiot sprawy. Ponadto, w ocenie Wojewody [...] operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania budzi wątpliwości. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] stała się przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie 1) przepisów postępowania: a) art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta W. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, b) art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania, c) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji w całości i w tym zakresie brak orzeczenie co do istoty, d) art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie "decyzja została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana", podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, że w deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] został wskazany właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma z dnia 9 czerwca 2014 r. rzeczoznawcy majątkowego Z. K. dotyczącego ustosunkowania się do uwag do operatu szacunkowego zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. W ocenie skarżącego przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. oddalił wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Warunkiem dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu w myśl art. 50 § 1 lub 2 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. W orzecznictwie sądowym ukształtowanym na tle ustawy z dnia 14 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. Wobec identycznego rozwiązania przyjętego w art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie powiązania uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z posiadaniem interesu prawnego pogląd reprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nadal obowiązujący wskazując, że skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji niemający z zasady legitymacji skargowej podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 – Lex nr 171164, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04 – Lex nr 236287, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07 – Lex nr 542010, postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07 – Lex nr 453873). Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez ten organ w charakterze strony w tym postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Pogląd ten prezentowany jest również w doktrynie prawa administracyjnego (v. J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik [i in.], Kraków 2001, s. 721 i n.; T. Woś, glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Sam. Teryt. 2004, nr 12, s. 79; M. Stahl, glosa do wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 301/04, OSP 2005, z. 2, s. 72). Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) uznając, że przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP (vide: A. Kabat w Komentarzu do art. 50 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Lex 2011). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentującego Skarb Państwa jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ustalił rzecz K. J. Z. odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę krajową stanowiący własność Skarbu Państwa i zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa. Zatem organ, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaskarżył decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym. Wobec czego należy stwierdzić, że skarga ta jest niedopuszczalna, bowiem wniósł ją organ administracji publicznej, a nie podmiot, określony w art. 50 § 1 p.p.s.a. Przy czym również inne ustawy nie przyznają temu organowi prawa do wniesienia skargi (art. 50 § 2). Odmienna ocena prawna stanowiłaby o bezskuteczności orzeczenia wydanego w toku instancji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż skarżącym nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania aktu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09). Organ administracji publicznej wydający decyzję (postanowienie) w sprawie administracyjnej nie działa bowiem jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tak więc Prezydent W. w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji. Skoro na podstawie przepisów art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 9 lit. b¹ i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji był Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (działający jako starosta), to nie można uznać, że organ ten może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, a następnie podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wcześniej wskazano, stosownie do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze postanowienia lub decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy czy porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez ten organ w innej roli w tym postępowaniu administracyjnym, jak też wyłącza możliwość kwestionowania decyzji organu II instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Wydanie przez Prezydenta W. jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (starosta) decyzji ustalającej odszkodowanie wyłącza zatem możliwość kwestionowania przez Prezydenta W. jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (starosta reprezentujący Skarb Państwa) decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w punkcie 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.