I SA/Gd 230/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi "F" z siedzibą w G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za lipiec 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku F. z siedzibą w G. (dalej: "skarżący"), uchylił w części zaskarżoną decyzję z dnia 1 października 2021 r. nr 100300/71/2021-RED-7751 i stwierdził, że w rozstrzygnięciu (sentencji) powyższej decyzji nie powinien figurować punkt 1, który wskazuje na art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej "u.s.u.s."). Sentencja decyzji nr 100300/71/2021-RED-7751 powinna być następująca: Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmawia częściowo wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na: a) ubezpieczenia społeczne za lipiec 2021 r., b) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lipiec 2021 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W zakresie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., decyzja Nr 100300/71/2021-RED-7751 z dnia 1 października 2021 r. zostaje utrzymana w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek za lipiec 2021 r. Strona podała, że nie jest w stanie regulować płatności ze względu na utratę płynności finansowej. Główną działalnością jest działalność gastronomiczna. Podmiot zmaga się z brakiem rezerwacji. Fundacja Nie odnotowuje przychodów i zmaga się ze spłatą powstałych zobowiązań. Decyzją z dnia 1 października 2021 r. nr 100300/71/2021-RED-7750 Zakład Ubezpieczeń Społecznych: 1. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30, art. 83b u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie składek na: a) ubezpieczenia społeczne za lipiec 2021 r. b) ubezpieczenie zdrowotne za lipiec 2021 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych; 2. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odmówił częściowo wszczęcia postepowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na: a) ubezpieczenia społeczne za lipiec 2021 r. b) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za lipiec 2021 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na koncie strony figurują zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Zdaniem organu w stosunku do tego rodzaju składek Zakład nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zakład ponownie przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, tj.: (1) 2.407,25 zł należności główne (składki) na ubezpieczenia społeczne, (2) 314,38 zł należności główne (składki) na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, (stan na dzień 18 sierpnia 2021 r.), biorąc pod uwagę fakt, iż należności te nie podlegają przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), Zakład obowiązany był do wydania decyzji w zakresie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o ich umorzenie w oparciu o rozporządzenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na powyższą decyzję wniosła strona, zarzucając naruszenie: 1. art. 31zo ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez bezzasadne uznanie, iż ocena wniosku powinna Skarżącej powinna odbyć się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON ze stanem na 30 listopada 2020 r., pomimo innego brzmienia tego przepisu; 2. § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 poprzez odmowę jego zastosowania i odmowę prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek pomimo wystąpienia okoliczności uprawniających do jego zastosowania; 3. art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez bezzasadne odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy; 4. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 180 k.p.a. poprzez podejmowanie działań nieopartych na przepisach obowiązującego prawa; 5. art. 7a k.p.a. w z. z art. 180 k.p.a. poprzez niezasadne odstąpienie od rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony; 6. art. 8 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania i podejmowanie działań w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej; nienależyte wyjaśnienie sprawy - tj. brak podjęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wszystkich czynności w celu ustalenia czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie składek w oparciu o kryterium wynikające z art. 28 ust. 3 pkt. 5 oraz pkt. 6 u.s.u.s. - co sprowadza się do uchybienia obowiązkowi ustalenia, czy sytuacja majątkowa skarżącego w ogóle pozwoli na prowadzenie postępowania egzekucyjnego; 7. art. 28 ust. 3 pkt 5. oraz pkt. 6 u.s.u.s. poprzez jego nienależyte niezastosowanie (w ocenie skarżącego wynikające z rażących uchybień poczynionych na etapie gromadzenia materiału dowodowego), podczas gdy cytowane przepisy stanowią alternatywne podstawy prawne do zastosowania w niniejszej sprawie i wydania decyzji o umorzeniu składek w całości zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącego; Zarzucając powyższe skarżący wniósł o: 1. zwrócenie się do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców w celu ustalenia czy skarżący figuruje jako właściciel jakiegokolwiek pojazdu; 2. zwrócenie się o informację z Ksiąg Wieczystych czy skarżący jest właścicielem jakiegokolwiek lokalu/nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowych decyzji i skierowanie sprawy do organu celem ponownego rozpatrzenia sprawy ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Zdaniem strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wykonał prawidłowo żadnych obowiązków, które ciążą na organie administracyjnym w celu wyjaśnienia stanu sprawy oraz ustaleniu okoliczności faktycznych ważnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. w celu ustalenia czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie składek w całości. Ponadto organ powinien przystąpić do analizy majątku skarżącego. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ nie zrobił tego w sposób prawidłowy, tworząc iluzję wypłacalności. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych powodów, niż w niej wskazane. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa, co skutkowało jej uchyleniem. Z mocy art. 83 ust. 1, 2, 4 u.s.u.s. ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu (ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07, orzeczenia dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wskazuje, że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wskazać zatem należy, że rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wiąże się ze ściśle określonymi obowiązkami wynikającymi z treści art. 138 k.p.a. Otóż organ obowiązany jest rozpatrzyć wniosek i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 k.p.a. W ten sposób dokonana przez organ merytoryczna i prawna ocena legalności orzeczenia organu I instancji znajduje odzwierciedlenie w sentencji, której treść odpowiada jednemu z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Przywołany przepis ściśle określa kompetencje decyzyjne tego organu, co oznacza, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie musi przyjąć postać jednej z decyzji wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wydaje więc na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia przez organ drugiej instancji, że zaskarżone orzeczenie tylko w części jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie pierwszej instancji. Zaznaczyć przy ty trzeba, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części decyzji organu pierwszej instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. W orzecznictwie wskazuje się, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu - odwoławczego w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 1993 r., IV SA 1245/92 i IV SA 1252/92). Organ odwoławczy nie jest obowiązany, a wręcz nie jest uprawniony, do zamieszczenia w sentencji decyzji innych jeszcze rozstrzygnięć, czy stwierdzeń niż określone w art. 138 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 926/10). Organ odwoławczy nie może orzekać równocześnie na podstawie art. 138 oraz 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 21; wyrok NSA z 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, Nr 1, poz. 5). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści powołanego w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sposób jego sformułowania wskazuje bowiem, że organ administracji wprost wpisał treść sentencji decyzji jaką powinien wydać organ pierwszej instancji oraz stwierdził, że w rozstrzygnięciu nie powinien figurować punkt 1, który wskazuje na art. 30 u.s.u.s. Ponadto, wskazano, że w zakresie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. decyzja pozostaje w mocy. Wniosek skarżącego dotyczył umorzenia całości należności z tytułu składek ZUS za maj 2021 r. Przedmiotem sporu były więc składki i odsetki od składek na ubezpieczenie pracownika finansowane zarówno przez pracownika, jak i przez pracodawcę, jak również koszty egzekucyjne dochodzenia przez ZUS tych należności od skarżącego. Wobec czego organ powinien rozróżnić dwie sytuacje: dotyczącą należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, których podstawą do umorzenia jest art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz dotyczącą należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, których organ nie może umorzyć w przypadku braku całkowitej niewypłacalności (tj. w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Wobec treści wniosku strony, obejmującego całość należności ZUS za wskazany okres, organ powinien wszcząć postępowanie także w zakresie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika i ustalić, czy w stosunku do tej części należności zachodzą przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Tymczasem, wobec błędnie sformułowanej sentencji, decyzja jest nieczytelna dla jej adresata i dla Sądu dokonującego kontroli, zarówno w części obejmującej rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie (które nie zawiera precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego odpowiadającego zastosowanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia). Niejasny sposób sformułowania rozstrzygnięcia i lakoniczność uzasadnienia prowadzi do wątpliwości w jakim zakresie organ odmówił wszczęcia postępowania, dlatego ta wadliwość musi prowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało podjęte z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia, z uwagi na ich istotę, czynią w tym wypadku zbędnym, bo przedwczesną merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze. Organ administracji rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wyda decyzję, której rozstrzygnięcie będzie jasne i niedwuznaczne oraz spełniać będzie wymogi ustawowe. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. [pic]