I SA/Gd 30/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 16 kwietnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.J. na czynność Wójta Gminy Chojnice nr RŚ.041.1.4.2024 z dnia 27 listopada 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. 1. Pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. G. J. (dalej "Skarżąca") wniosła o przyznanie dofinansowania w Programie "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice". We wniosku wskazano, że zostanie zlikwidowane źródło ciepła na paliwo stałe oraz zostanie zakupiony / zamontowany kocioł na pellet drzewny o podwyższonym standardzie (który w formularzu został opisany jako kocioł na pellet drzewny z automatycznym sposobem podawania paliwa, o obniżonej emisyjności cząstek stałych o wartości ≤ 20 mg/m3 – w odniesieniu do suchych spalin w temp. O’C, 1013 mbar przy 02=10% - z osprzętem, armaturą zabezpieczającą i regulującą, układem doprowadzania powietrza i odprowadzania spalin, zbiornikiem akumulacyjnym / buforowym, zbiornikiem cwu z osprzętem). 2. W dniu 30 sierpnia 2024 r. pomiędzy Gminą Chojnice a Skarżącą została zawarta umowa nr [...] o udzieleniu dotacji celowej na dofinansowanie ochrony środowiska w Pogromie "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice". W § 1 ust. 2 umowy Skarżąca zobowiązała się do demontażu nieefektywnych źródeł ciepła na paliwa stałe oraz m.in. zakupu i montażu źródła ciepła wymienionego w załączniku nr 4 do Programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice", do celów odgrzewania lub ogrzewania i ciepławej wody użytkowej lokalu mieszkalnego. 3. W dniu 26 września 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o płatność w ramach Programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice", wskazując, że zlikwidowano źródło ciepła na paliwo stałe oraz przedłożono dokumentację dotyczącą zakupu i montażu nowego kotła, w tym: 1) fakturę z dnia 27 sierpnia 2024 r. dotyczącą montażu kotła C.O. Defro Hydropell 8 KW z materiałem, 2) dwie karty produktu dotyczące modelu Hydropell 8, 3) deklarację zgodności ogrzewacza pomieszczeń opalanego pelletami Hydropell z Rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego 305/2011, Dyrektywą ErP 2009/125/WE, Rozporządzeniem Delegowanym Komisji (UE) 2015/1186, Rozporządzeniem Komisji (UE) 2015/1185 i normami zharmonizowanymi PN-EN 14785:2009; 4) kartę uruchomienia urządzenia; 5) kartę gwarancyjną; 6) zdjęcia urządzenia wraz z naklejką specyfikacyjną. 4. Pismem z dnia 27 listopada 2024 r. Wójt Gminy Chojnice poinformował Skarżącą, że w związku ze złożonym 26 września 2024 r. wnioskiem o płatność w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice", a także z zapisami regulaminu naboru wniosków, zasad i kryteriów wyboru oraz trybu postępowania i rozliczania udzielanej dotacji celowej na dofinansowanie ochrony środowiska do przedmiotowego Programu, wykonane przedsięwzięcie nie zostanie objęte dotacją. Organ wskazał, że zgodnie z zawartą w dniu 30 sierpnia 2024 r. umową na dofinansowanie przedsięwzięcia w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice", Skarżąca przedłożyła wniosek o płatność zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 3 do Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice", stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały Nr XXXVI/638/2022 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 września 2022 r. Wniosek o płatność zawierał załączniki, t.j.: 1) dokument potwierdzający likwidację / trwałe wyłączenie z użytkowania źródła ciepła na paliwo stałe; 2) dokument zakupu (wystawiony na wnioskodawcę lub wspólnie wnioskodawcę i jego małżonka); 3) kartę produktu; 4) deklarację zgodności WE dotyczącą ogrzewaczy pomieszczeń; 5) dokument potwierdzający instalację źródła ciepła przez instalatora; 6) kartę gwarancyjną; 7) opinię kominiarską; 8) oświadczenie o niezbyciu lokalu; 9) dokumentację fotograficzną nowo zainstalowanego źródła ciepła. Po przeprowadzeniu szczegółowej weryfikacji i kontroli złożonych dokumentów organ uznał, że zakupione i zamontowane nowe źródło ciepła w lokalu mieszkalnym to tzw. miejscowy ogrzewacz pomieszczeń, który zgodnie z załącznikiem nr 4 do Programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice" nie spełnia wymagań technicznych realizowanego Programu. Mając powyższe na uwadze oraz treść § 9 pkt 1 ww. umowy, Gmina odmówiła wypłacenia dotacji z uwagi na stwierdzenie niewykonania przedsięwzięcia określonego w § 1 ust. 2 pkt 1 umowy t.j. "zakupu i montażu źródła ciepła wymienionego w załączniku nr 4 do Programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice", do celów ogrzewania lub ogrzewania i ciepłej wody użytkowej lokalu mieszkalnego". Jednocześnie organ poinformował o rozwiązaniu umowy z dnia 30 sierpnia 2024 r. na dofinansowanie przedsięwzięcia w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice" dla lokalu mieszkalnego, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 ww. umowy w brzmieniu: "Umowa może zostać rozwiązana przez Gminę ze skutkiem natychmiastowym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości realizacji umowy przez Beneficjenta w trakcie kontroli, o której mowa w § 6 umowy. Skarżąca odebrała ww. pismo w dniu 2 grudnia 2024 r. 5. Pismem z dnia 31 grudnia 2024 r. (data stempla pocztowego) Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Wójta Gminy, wnosząc o stwierdzenie dokonania czynności w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a także o zasądzenie kosztów postepowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa miejscowego – uchwały Nr XXXVI/638/2022 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 września 2022 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na dofinansowanie ochrony środowiska w Programie "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice" poprzez odmowę objęcia dotacją celową przedsięwzięcia, którego dotyczy wniosek z 26 września 2024 r. bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, pomimo że przedsięwzięcie to spełniało wszelkie warunki objęcia dotacją, określone w załączniku nr 4 do uchwały. 6. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazał, że zwrócił się o wyrażenie opinii do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Gdańsku, który w odpowiedzi stwierdził, że przedłożone przez Skarżącą dokumenty powołują się na dyrektywy nr 2015/1185 oraz 2015/1186, które dotyczą miejscowych ogrzewaczy ciepła, zaś takie źródło nie może uzyskać dofinansowania. Organ wskazał, że z przedłożonych przez Skarżącą załączników jasno wynikało, że nowe urządzenie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe (Dz.Urz.UE L 193 z 21.07.2015, s. 100). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 7.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 7.2. Wniesiona przez Skarżącą skarga dotyczy dokonanej przez Wójta Gminy czynności w postaci odmowy przyznania dotacji. Czynność ta, jako czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela wnioski przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 821/17, tudzież w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1205/21 wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), a to iż czynność organu administracji publicznej dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdza wykładnia celowościowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozostawienia poza jakąkolwiek kontrolą czynności dotyczących odmowy przyznania (a tym samym ze skorzystania) środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniając ich uczestnikom określone gwarancje procesowe. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W świetle uregulowań zastosowanej przez organ uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia wniosku strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy. 7.3. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi zgodność z prawem dokonanej przez organ odmowy objęcia dotacją, udzielaną w ramach Programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice", przedsięwzięcia wskazanego we wniosku Skarżącej. Zaskarżoną czynnością Wójt Gminy poinformował, że wniosek Skarżącej nie zostanie objęty dotacją, bowiem zakupione i zamontowane przez Skarżącą nowe źródło ciepła to tzw. miejscowy ogrzewacz pomieszczeń, który nie spełnia wymagań technicznych wskazanych w załączniku nr 4 do ww. Programu. Przy czym, co wymaga podkreślenia, organ nie wskazał, których wymagań nie spełniło urządzenie zamontowane przez Skarżącą. Wskazać należy, że przywołany załącznik nr 4 do Programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice", przyjęty uchwałą Nr XXXVI/638/2022 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 września 2022 r. (Dz.Urz.Woj.Pom.2022.3796 z dnia 2022.10.20), określa rodzaje kosztów kwalifikowanych oraz wymagania techniczne dla ww. Programu. W punkcie drugim pod numerem porządkowym 4 ww. załącznika wskazano wymagania techniczne, które muszą spełniać kotły na pellet drzewny o podwyższonym standardzie (na taki właśnie kocioł Skarżąca wnosiła o przyznanie dotacji): - muszą spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwa stałe (Dz. Urz. UE L 193 z 21.07.2015, s. 100); - muszą posiadać certyfikat/świadectwo potwierdzające spełnienie wymogów dotyczących ekoprojektu (ecodesign); - muszą posiadać w odniesieniu do ogrzewania pomieszczeń klasę efektywności energetycznej minimum A+ zgodną z rozporządzeniem Komisji (UE) 2015/1187 z dnia 28 kwietnia 2015 r. i na podstawie karty produktu i etykiety energetycznej; - muszą charakteryzować się obniżoną emisyjnością cząstek stałych o wartości < 20 mg/m3; - mogą być przeznaczone wyłącznie do spalania biomasy w formie pelletu drzewnego. - nie mogą to być urządzenia wielopaliwowe; - muszą to być kotły z automatycznym podawaniem paliwa; - nie mogą posiadać rusztu awaryjnego lub przedpaleniska / brak możliwości montażu rusztu awaryjnego lub przedpaleniska; - muszą docelowo spełniać wymogi aktów prawa miejscowego, w tym uchwał antysmogowych, co do kotłów i rodzajów paliwa, o ile takie zostały ustanowione na terenie położenia budynku / lokalu mieszkalnego objętego dofinansowaniem; - przewody kominowe / spalinowe muszą być dostosowane do pracy z zamontowanym kotłem, co będzie potwierdzone w protokole z odbioru kominiarskiego podpisanym przez mistrza kominiarskiego. Z powyższego wynika, że aby kocioł na pellet drzewny o podwyższonym standardzie otrzymał dofinansowanie w ramach Programu "Ciepłe Mieszkanie w Gminie Chojnice" musi spełniać liczne – przytoczone powyżej – kryteria, wskazane w załączniku nr 4 do Uchwały. Specyfikacja parametrów zamontowanego przez Skarżącą urządzenia wynika z załączonych do wniosku z dnia 26 września 2024 r. o przyznanie płatności dokumentów, w tym: 1) faktury z dnia 27 sierpnia 2024 r. dotyczącej montażu kotła C.O. Defro Hydropell 8 KW z materiałem, 2) dwóch kart produktu dotyczących modelu Hydropell 8, 3) deklaracji zgodności ogrzewacza pomieszczeń opalanego pelletami Hydropell z Rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego 305/2011, Dyrektywą ErP 2009/125/WE, Rozporządzeniem Delegowanym Komisji (UE) 2015/1186, Rozporządzeniem Komisji (UE) 2015/1185 i normami zharmonizowanymi PN-EN 14785:2009; 4) karty uruchomienia urządzenia; 5) karty gwarancyjnej; 6) zdjęć urządzenia wraz z naklejką specyfikacyjną. Wójt Gminy, informując Skarżącą o braku objęcia wykonanego przez nią przedsięwzięcia (montażu nowego źródła ciepła) dotacją w ramach przywołanego Programu, nie wskazał jednakże jakie konkretnie kryterium spośród określonych w załączniku nr 4 do Programu nie zostało spełnione i dlaczego. Tymczasem, skoro zaskarżona czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to nie tylko sąd, ale i strona powinna dowiedzieć się nie tylko jakie rozstrzygnięcie podjęto, ale również dlaczego. Bez wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej czynności ani sąd ani strona nie znają racji stojących za podjętą czynnością. Uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę jest natomiast spóźnione, gdyż powinno ono stanowić integralną część zaskarżonej czynności. Co więcej, wskazania wymaga, że jest ono również niewystarczające dla uzasadnienia przyczyn braku objęcia przedsięwzięcia Skarżącej dotacją, bowiem organ ponownie nie wskazał, których konkretnie wymagań nie spełniło zamontowane urządzenie. Lakoniczne wskazanie, iż chodzi o "wymagania określone w rozporządzeniu" i kolejno przytoczenie wybranych fragmentów z załącznika nr 4 do Programu, nie stanowi pełnej odpowiedzi na pytanie, którego parametru czy warunku nie spełnia zamontowane przez Skarżącą urządzenie i dlaczego oraz z których okoliczności sprawy (wykazanych w dokumentacji) to wynika. Zasadnie przy tym podnosi we wniesionej skardze Skarżąca, że organ nie uzasadnił, czym w jego ocenie jest "tzw. miejscowy ogrzewacz pomieszczeń" i czym różni się od kotła na pellet drzewny. Odniesienie się przez organ do pojęcia miejscowego ogrzewacza pomieszczeń nigdzie nie zdefiniowanego bez odwołania się do konkretnych rozwiązań technicznych świadczy o dowolności działania organu i pozbawionej wykazania jej podstaw odmowie przyznania dotacji. Obowiązek uzasadniania rozstrzygnięć w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wynika z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy, a rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach nieregulowanych Kodeksem postępowania administracyjnego wynika z zasad konstytucyjnych (art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa i art. 7 Konstytucji RP wskazującego działanie organów na podstawie i w granicach prawa), a także z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r. i z wykonawczego wobec niej Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z 6 września 2001 r., który zasadę uzasadniania rozstrzygnięć formułuje w art. 18 (por.: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 481/24, z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 302/23). Ponownie rozpatrując wniosek organ weźmie pod uwagę konieczność wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez Skarżącą argumentacji, iż zamontowane przez nią urządzenie spełnia wymagania określone w treści załącznika nr 4 do Uchwały. Brak wystarczającego uzasadnienia zaskarżonej czynności przemawia za stwierdzeniem jej bezskuteczności. 7.4. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta Gminy.