I SA/Gd 331/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie wierzyciela – Burmistrza z dnia 23 października 2014 r. uznającego zarzuty zobowiązanego w sprawie postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia 23 października 2014 r. wierzyciel – Burmistrz - uznał zarzuty zobowiązanego w sprawie postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania egzekucyjnego zobowiązany wniósł zarzuty, w których podniósł, że nastąpił błąd co do osoby gdyż nie dostarczono mu upomnienia. W ocenie wierzyciela zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż upomnienie dotyczące zaległości podatku od środków transportowych zostało dostarczone w dniu 30 stycznia 2014 r. Zgodnie z decyzją Burmistrza z dnia 18 grudnia 2013 r. zostało określone zobowiązanie w podatku od środków transportowych na 2013 r. za samochód ciężarowy o nr rej. [...] dla M. K.. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie SKO postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że z uzasadnienia zarzutu wniesionego przez stronę wynika, że z faktu niedoręczenia upomnienia uznaje, że nastąpił błąd co do osoby zobowiązanej. Ponadto zdaniem strony tytuł nie spełnia wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 27 u.p.e.a. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów SKO stwierdziło, że ww. decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r. organ podatkowy określił M. K. zobowiązanie podatkowe od środków transportowych na rok 2013 w kwocie 1.208 zł. W związku z nieuregulowaniem należności stała się ona zaległością podatkową, którą organ dochodził w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym zarzut błędu co do osoby zobowiązanego uznać należy za bezzasadny. Zarzut braku dostarczenia upomnienia Kolegium uznało także za bezzasadny bowiem akty sprawy wskazują, że upomnieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. wezwano podatnika do uregulowania zaległości. Upomnienie zostało skutecznie doręczone co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Odnosząc się do zarzutu niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów art. 27 u.p.e.a., podatnik nie wskazał jakich, stąd Kolegium nie mogło wprost odnieść się do tego zarzutu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o uchylenie powyższego postanowienia i uznanie wniesionych zarzutów na postępowanie egzekucyjne za zasadne. Uzasadniając powyższe skarżący wskazał, że sam organ przyznał, że osobie zobowiązanej nie doręczał upomnienia czym pozbawił go ustawowej obrony. Ponadto zdaniem skarżącego tytuł wystawiła osoba nieuprawniona, nieumocowana do egzekucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego podniósł także, że w całym postępowaniu korespondencja była doręczana z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie, dlatego też całe postępowanie dotknięte jest nieważnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych względów niż w niej wskazane. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu jakoby w postępowaniu pominięto ustanowionego pełnomocnika Sąd uznał ten zarzut za niezasadny. Kwestia pełnomocnictwa nie została w ogóle uregulowana w u.p.e.a. Na zasadzie odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a., pełne zastosowanie w tym zakresie zyskują przepisy art. 32 i art. 33 § 1-4 k.p.a. Z punktu widzenia powstałego sporu istotne znaczenie mają również obowiązki w zakresie doręczeń (art. 39-49 k.p.a.). Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi zobowiązanego dotyczy pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowy poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 2-3 k.p.a.). Z powołanych przepisów powszechnie wywodzi się, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt). Faktu istnienia pełnomocnictwa organ administracji (egzekucyjny) nie może domniemywać. Dopiero od momentu zawiadomienia organ administracyjny (egzekucyjny) jest zobligowany doręczać pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i zapewnić mu taki udział w postępowaniu jak stronie tego postępowania (por.m.in. wyrok NSA z 24 października 2007, sygn. akt II FSK 1217/06). Stąd też powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowa jest praktyka składania pełnomocnictw o szerokim zakresie reprezentowania strony we wszystkich rodzajach postępowań mogących toczyć się przed organem podatkowym (wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., sygn. akt I FSK 1843/07). Organ administracji nie ma także obowiązku, ani możliwości, śledzenia postępowań wszczynanych z udziałem danej strony. W konsekwencji zobowiązany nie może twierdzić, że pominięto w sprawie pełnomocnika, gdy po pierwsze pełnomocnictwo nie zostało złożone do akt niniejszej sprawy, a po drugie jego zakres miał dotyczyć wszystkich spraw jakie się toczą i będą toczyć w przyszłości. Błędne przeświadczenie strony, że pełnomocnictwo złożone w toku jednego postępowania (np. dotyczącego wymiaru zobowiązania podatkowego), zachowuje swą moc także w kolejnych postępowaniach toczących się z udziałem tego samego podatnika/zobowiązanego (np. w postępowaniu egzekucyjnym), ani nie uchyla obowiązku dołączenia pełnomocnictwa do akt każdej ze spraw, ani też nie oznacza bezskuteczności doręczenia dokonanego wprost do rąk strony, w toku kolejnego postępowania, w którym nie złożono takiego pełnomocnictwa. Sąd w niniejszym składzie podziela wyrażony już w orzecznictwie pogląd, że dopiero po skutecznym wszczęciu czynności egzekucyjnych zobowiązany może ustanowić pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1344/07). Wcześniejsze czynności podejmowane przez wierzyciela oraz organ egzekucyjny (art. 15 ust. 1, art. 26 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a.) poprzedzają wszczęcie egzekucji administracyjnej, zatem na tym etapie ustanowienie pełnomocnika przez zobowiązanego nie jest możliwe. Nie została bowiem wszczęta egzekucja administracyjna, do której wszczęcia w sposób przewidziany w art. 26 § 5 pkt 1-2 u.p.e.a. w ogóle nie musi dojść (np. wcześniejsza zapłata należności pieniężnej na skutek doręczenia upomnienia). W takiej sytuacji adresatem odpisu tytułu wykonawczego jest zobowiązany wskazany przez wierzyciela w tytule wykonawczym (art. 27 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Ponadto także z treści art. 61 § 4 k.p.a., (znajdującego zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a.), wynika, że o wszczęciu każdego z odrębnych postępowań z urzędu, czy to podatkowego, czy egzekucyjnego, powiadamiana musi być sama strona, której postępowanie to dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II FSK 2782/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 242/11). W związku z powyższym zarzut ten nie był zasadny. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona z innej przyczyny. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy wyrażonego w formie postanowienia stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. Postępowanie w powyższym zakresie toczyło się w trybie określonym w art. 34 § 1 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9, 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Regułą wynikającą z powyższego przepisu, jest obowiązek udzielenia przez wierzyciela merytorycznej wypowiedzi odnośnie podnoszonych przez zobowiązanego okoliczności i opartych na nich zarzutów. To właśnie wierzyciel jest zwykle najlepiej zorientowany w dotychczasowym przebiegu sprawy i to on ma najczęściej odpowiednią wiedzę pozwalającą na właściwą ocenę i wyjaśnienie organowi egzekucyjnemu kwestii materialnoprawnych związanych ze zgłoszonymi zarzutami. Od powyższej reguły, istnieje jednak wyjątek przewidziany w art. 34 § 1a. Przepis ten stanowi, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że wierzyciel w rozstrzygnięciu wydanego postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska odnośnie zgłoszonych zarzutów, może: uznać zgłoszone zarzuty za uzasadnione w całości lub w części; uznać zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione; a wreszcie na postawie art. 34 § 1 lit. a u.p.e.a. może uznać zarzuty za niedopuszczalne. Podstawową przyczyną, dla której Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jest fakt, że organ I instancji nie rozpatrzył wszystkich zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, a mianowicie zarzutu niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów przepisu art. 27 u.p.e.a. Mimo tego uchybienia Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, czym w ocenie Sądu naruszyło zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. W zaprezentowanych warunkach procesowych dopiero po rozstrzygnięciu przez organ I instancji wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę organ drugiej instancji będzie mógł zweryfikować zasadność i poprawność podjętego przez Burmistrza Miasta rozstrzygnięcia. Natomiast rozpoznanie zarzutów, co do których nie odniósł się organ I instancji, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, spowodowało sytuację, w której organ drugiej instancji zastąpił - w istocie - organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie. To natomiast - jak już sygnalizowano - prowadziło do przekroczenia jego kompetencji (art. 136 k.p.a.) a w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego wpisu od skargi.