I SA/Gd 334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na czynność Burmistrza polegającą na obliczeniu i wypłacie dotacji oświatowej przedszkolom niepublicznym oddala skargę. Pismem z dnia 19 lutego 2021 J.N. (dalej: Skarżąca) wniosła skargę na czynność Burmistrza Miasta (dalej: Burmistrz) polegającą na obliczeniu i przyznaniu dotacji oświatowej dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez Skarżącą. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie art. 12 ust 1 i art. 17 ust 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2029 - dalej jako "u.f.z.o.") w ramach dokonywania wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, poprzez przyjęcie do wyliczeń niepełnych i nieprawidłowych danych liczbowych i w konsekwencji wyliczenie kwoty dotacji na 2021 wypłacanej przedszkolom niepublicznym z pominięciem wszystkich wydatków zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli publicznych, w tym w ramach wydatków bieżących dotyczących oddziałów przedszkolnych przy "A" w K. wyliczanych proporcjonalnie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej czynności; względnie 2. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności; 3. uznanie uprawnienia skarżącej wynikających z przepisów prawa do otrzymania dotacji wg prawidłowej stawki wynikającej z podstawowej kwoty dotacji 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wydatków tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł od organu, który wydał zaskarżony akt według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ administracji w oparciu o przepisy u.f.z.o. i jej art 12 ust 1 dokonał na początku roku 2021 wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, którą to stawkę opublikował następnie w Biuletynie informacji publicznej zgodnie z art. 46 u.f.z.o. Wg tej informacji podstawowa stawka dotacji [roczna] wyniosła 11.034,67 zł, a przez to miesięczna stawka wynosi 919,56 zł (100 %]. W ramach dokonanego wyliczenia organ zaplanował wypłatę skarżącej począwszy od stycznia 2021 miesięczne transze dotacji oświatowej, o której mowa w art 17 ust 3 u.f.z.o. która opiewa na wartość 75 % podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Skarżąca w dniu 20 stycznia 2021 otrzymała pierwszy przelew dotacji w ramach transzy styczniowej, która była oparta na stawce 75 % i wynosiła 689,66 zł/ dziecko. Kwota ta pozostaje wyższa od stawki obowiązującej w poprzednim roku zaledwie o 4 zł. Istotne pozostaje, że przez wiele lat "bazą" do wyliczania ww. stawki były wydatki dotyczące jedynego przedszkola publicznego w K., natomiast od 1 września 2020 organy gminy uruchomiły dodatkowe oddziały przedszkolne przy "A", które powodują z jednej strony zwiększenie wydatków bieżących w budżecie na ten cel, a z drugiej zwiększenie statystycznej liczby uczniów. W ocenie skarżącej wartość składająca się na podstawową kwotę dotacji w ramach transzy wypłaconej 20 stycznia 2021 r. została wyliczona nieprawidłowo i niezgodnie z treścią art 12 u.f.z.o. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jej odrzucenie w całości. W ocenie Burmistrza podniesiony zarzut należy uznać z niezasadny. Podstawową kwotę dotacji dla przedszkola oblicza się zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. W myśl tego przepisu ilekroć jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących. Ustawodawca wskazał więc w tym przepisie wydatki bieżące zaplanowane na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, jako wydatki stanowiące podstawę do dalszych wyliczeń podstawowej kwoty dotacji. Zgodnie zaś z Załącznikiem nr 2 do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1053, z późn. zm.) w rozdziale 80104 klasyfikuje się wydatki dotyczące przedszkoli, natomiast w rozdziale 80103 wydatki dotyczące oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Uwzględniając powyższe, do wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych należy wziąć wydatki bieżące przedszkoli samorządowych tj. określone w rozdziałach 80104, 80146, 80195. Uzasadniając ewentualny wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz podniósł, że informacja o podstawowej kwocie dotacji została podana do publicznej wiadomości w dniu 5 stycznia 2021 r. Skarżąca nie zaskarżyła tej czynności w terminie 30 dni od dnia jej dokonania. Wypłata dotacji jest czynnością wtórną w stosunku do jej ustalenia. Sama zresztą czynność wypłaty określonej kwoty dotacji, jako podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o., a więc nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skoro zatem Skarżąca nie zakwestionowała czynności w postaci ustalenia podstawowej kwoty dotacji w ciągu 30 dni od dnia ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, to wniesienie po tym terminie skargi na czynności o charakterze wtórnym nie stanowi o spełnieniu wymogu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., a zatem uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2021 r. Skarżąca, odnosząc się do odpowiedzi na skargę oraz do wyjaśnień Burmistrza uzyskanych w ramach informacji publicznej, zgodziła się z Burmistrzem, że w przypadku podstawowej stawki dotacji dla przedszkoli, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. należy brać pod uwagę wydatki budżetowe dotyczące przedszkoli (przede wszystkim główny rozdział 80104 ale też rozdziały poboczne), natomiast nie bierze się pod uwagę wydatków na oddziały przedszkolne (główny rozdział 80103). Zaskarżona czynność pozostaje jednak wadliwa z uwagi na błędy rachunkowe. Nieprawidłowość w wyliczeniu przez gminę stawki dotacji w ramach zaskarżonej czynności wynika z niezasadnego przyjęcia, że kwota zaplanowanych wydatków budżetowych w rozdziale 80104 Przedszkola wynosi 1.844.689 zł, co organ wywodzi z bliżej niesprecyzowanych do źródła wydruków własnych, podczas gdy oficjalne dokumenty – tak w postaci uchwały Rady Miasta ws. Budżetu na 2021 r., jak i późniejszych zarządzeń Burmistrza zmieniających budżet – wskazują, że kwota ta w rozdziale 80104 powinna wynosić 2.141.029 zł. Tymczasem Gmina w odpowiedzi na informację publiczną przesyła bliżej nieokreślony wydruk z tabelą datowaną na 06.04.2021 r, w której umieszcza jakieś dodatkowe dane (300.000 zł), które równie dobrze mogła dopisać lub uzupełnić, a które to wartości pozostają sprzeczne z oficjalnymi dokumentami budżetowymi. Niezależnie od powyższego skarżąca kwestionuje również samą pozycję jaką jest "zakup usługi przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek" na 300.000 zł, jaka została umieszczona w wydruku sporządzonym przez Gminę. Organ administracji nie wykazał bowiem aby nie był to wydatek bieżący lub aby istniała jakaś podstawa ustawowa z art. 12 u.f.z.o. do wyłączenia takiej kategorii wydatku z ogólnej sumy wydatków bieżących budżetu gminy, przeznaczonych na przedszkole, a które są uwzględniane przy wyliczeniu dotacji. Do pisma dołączono uchwałę budżetową wraz z załącznikami i zarządzenia Burmistrza, wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 marca 2021 r. oraz odpowiedź Gminy z dnia 6 kwietnia 2021 r. wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej zwana "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozważając kwestię dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy na art. 47 u.f.z.o., zgodnie z którym czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wobec powyższego zaskarżona w niniejszej sprawie czynność podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 53 § 2 jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczony przepis w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Błędne jest zatem stanowisko, zgodnie z którym początkiem biegu terminu jest dzień, w którym strona powzięła wątpliwość, co do prawidłowości wyliczenia wysokości dotacji (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I GZ 180/19). Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest ustalenie wysokości dotacji, to w zakres działalności organu z tym związanej, wchodzi ustalenie wysokości dotacji oraz jej przekazanie na rachunek bankowy beneficjenta, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 20 stycznia 2021 r., zatem termin do wniesienia skargi mijał z upływem 30 dnia od daty przekazania na rachunek bankowy strony skarżącej pierwszej transzy dotacji. Powyższe znajduje oparcie w orzecznictwie NSA, który wyraził pogląd, że znając kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonym przedszkolu (punkcie przedszkolnym), obliczenie stawki dotacji stanowi prostą, oczywistą czynność, nienastręczającą żadnych trudności (zob. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1804/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest również spójne z koncepcją, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast pisma kierowane do adresatów dotacji w trybie informacji publicznej mają charakter wtórny, następczy wobec czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek bankowy beneficjenta (por. postanowienia NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. I GZ 120/19 czy z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn., akt I GZ180/19). Z tych przyczyn wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony. Przechodząc do oceny skargi wskazać należy, że mechanizm ustalania podstawowej kwoty dotacji został określony w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, której art. 12 ust. 1 stanowi, że przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, 5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach, 6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach, 7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. Z kolei mechanizm ustalania podstawowej kwoty dotacji dla szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny został określony w art. 12 ust. 2 u.f.z.o, stąd wydatki dotyczące oddziałów przedszkolnych przy "A" w K. nie mogły być uwzględnione przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji wypłacanej dla przedszkoli niepublicznych, z czym zdaje się zgadzać także Skarżąca. Mając na względzie przytoczone regulacje prawne, uznać trzeba za przekonujące wyjaśnienia Burmistrza przekazane pełnomocnikowi Skarżącej w ramach informacji publicznej, w tym przede wszystkim w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r., a dotyczące spornej kwestii nieuwzględnienia w podstawowej kwocie dotacji kwoty 300.000 zł przeznaczonej na zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego. Zaplanowana w budżecie kwota wydatków na prowadzenie przez gminę przedszkoli to kwota 13.144.689 zł (zał. nr 2 do Uchwały [...] Rady Miejskiej z dnia 14 grudnia 2020 r., plan w rozdziale 80104). Do ustalenia podstawowej kwoty dotacji, zaplanowana w budżecie kwota wydatków, została pomniejszona o kwotę dotacji rządowej w wysokości 11.000.000 zł, czego nie kwestionuje Skarżąca oraz o kwotę wydatków na zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika z przekazanego pełnomocnikowi Skarżącej wraz z informacją z dnia 6 kwietnia 2021 r. wydruku roboczego, stanowiącego zał. Nr 2 kwota 300.000 zł została ujęta w dziale 801, rozdział 80104, w paragrafie 4330 "Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego". Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.f.z.o. jeżeli do placówki wychowania przedszkolnego prowadzonej przez gminę uczęszcza uczeń objęty wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończy 6 lat, niebędący jej mieszkańcem, który nie jest uczniem niepełnosprawnym, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty wychowania przedszkolnego tego ucznia w wysokości równej odpowiednio podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, o której mowa w art. 12 ust. 1, podstawowej kwocie dotacji dla szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, o której mowa w art. 12 ust. 2, lub podstawowej kwocie dotacji dla innych form wychowania przedszkolnego, określonej dla gminy, w której uczeń uczęszcza do placówki wychowania przedszkolnego, pomniejszonej o kwotę dotacji, o której mowa w art. 53 ust. 1, przewidzianej na ucznia na dany rok budżetowy. Wydatki z tytułu zwrotu kosztów wychowania przedszkolnego są ujmowane w dziale 801, rozdział 80104, w paragrafie 4330. Wydatki te nie stanowią zatem zaplanowanych wydatków bieżących na prowadzenie przez gminę przedszkola, nie mogły być zatem uwzględnione przy wyliczeniu podstawowej kwoty dotacji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.