I SA/Gd 486/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – dalej jako "SKO", działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 228 § 1 pkt 2 i § 3 w związku z art. 13 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm. – dalej jako "Ordynacja podatkowa"), po rozpoznaniu wniosku H. K. – dalej jako "Skarżąca" o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r. Burmistrz uznał zarzuty Skarżącej dotyczące tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za bezzasadne. W dniu 18 listopada 2014 r. Skarżąca wniosła zażalenie na wskazane postanowienie z dnia 7 listopada 2014 r. 3. W dniu 19 grudnia 2014 r. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu Skarżąca wyjaśniła, że z pisma kierowanego do SKO dowiedziała się, że zażalenie zostało wniesione po terminie. Zdaniem Skarżącej Gmina posiada pełnomocnictwa, które Skarżąca udzieliła swojemu mężowi we wszystkich sprawach toczących się w gminie. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r., SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Zdaniem SKO, postanowienie doręczono Skarżącej w dniu 10 listopada 2014 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru, znajdujące się w aktach administracyjnych. Zgodnie z klauzulą zawartą w postanowieniu, termin do wniesienia zażalenia do SKO wynosi 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W myśl art. 12 § 1 Ordynacji podatkowej, jeżeli początkiem terminu liczonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Wobec powyższego w tej sprawie zażalenie należało wnieść w dniach od 11 do 17 listopada 2014 r. Organ stwierdził, że zażalenie datowane na 17 listopada 2014 r. zostało wniesione w dniu 18 listopada 2014 r. 4. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2015 r. SKO odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu, powołując treść art. 162 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej organ stwierdził, że Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wskazana we wniosku przyczyna tj. udzielenie pełnomocnictwa mężowi do występowania w sprawach toczących się w Gminie nie wpływa na uprawdopodobnienie braku winy strony, która sama złożyła zażalenie, a ponadto nie wskazała, czy w niniejszej sprawie złożyła pełnomocnictwo. Zdaniem organu nie wskazano żadnej przeszkody niezależnej i nie do przezwyciężenia, która pozwoliłaby uznać warunek z art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej za spełniony. Ponadto organ stwierdził, że Skarżąca nie dochowała kolejnego warunku dopełnienia czynności, dla której ustanowiono termin tj. nie załączyła do wniosku zażalenia na postanowienie Burmistrza. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 7 stycznia 2015 r. Zdaniem Skarżącej, organ nieprawidłowo dokonał doręczenia bezpośrednio Skarżącej, zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. 6. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: 7.1. Skarga jest zasadna. 7.2. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych decyzji. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. 7.3. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wskutek skargi Skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 371/15, uchylił zaskarżone postanowienie SKO z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że warunkiem skutecznego wniesienia zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia, tj. siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 17 § 1 u.p.e.a.). Natomiast uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność zażalenia, w następstwie czego postanowienie staje się ostateczne, co tym samym wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Stąd po przekazaniu sprawy wraz z zażaleniem organ drugiej instancji w pierwszej kolejności bada, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. W razie zaś wniesienia zażalenia z przekroczeniem ustawowego terminu, organ odwoławczy winien stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia – na podstawie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.) i odstąpić od jego merytorycznego rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę, że skoro organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia, to koniecznym jest jedynie ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie postanowienia oraz ustalenie kiedy zostało wniesione od niego zażalenie i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, co jest stanem obiektywnym (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 727/12), a nie odnoszenie się do zasadności zarzutów, co sugeruje odpowiedź na skargę. Należy wskazać, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wiążący w rozumieniu tego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Co istotne, zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu, jak i zakres powagi rzeczy osądzonej, której zasada wyrażona jest w art. 171 p.p.s.a. odnoszą się do konkretnego przedmiotu rozstrzygnięcia i nie mogą automatycznie determinować orzeczenia w innych sprawach, pozostających nawet w pewnym "zasięgu" tego orzeczenia. Sądy mają obowiązek uwzględnić istnienie w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak, że jego treść zastępuje konieczność rozstrzygania w innej sprawie administracyjnej, nawet gdy jej przedmiot pozostaje zbliżony do sprawy rozstrzygniętej. Zatem związanie prawomocnym orzeczeniem sądu odnosi się wyłącznie do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia tej sprawy, która została prawomocnie osądzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 446/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższą regulację oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 371/15 należy stwierdzić, że organ będzie ponownie zobowiązany ustalić w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie postanowienia oraz ustalić kiedy zostało wniesione od niego zażalenie, co w rezultacie oznacza, że kwestia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie jest jeszcze ostatecznie przesądzona. Sądowi, w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie, znane są poglądy - najpierw wyrażane na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie formułowane także na tle analogicznych przepisów Ordynacji podatkowej zgodnie z którymi, zamieszczenie przez stronę w odwołaniu prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tej prośby w trybie i na zasadach określonych w art. 58 i 59 k.p.a. Od rozstrzygnięcia bowiem tej wstępnej kwestii zależą dalsze losy odwołania, a w szczególności to, czy odwołanie to będzie rozpatrywane merytorycznie, czy też postępowanie odwoławcze zostanie zakończone postanowieniem o jakim mowa w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzeniem, że wniesione zostało z uchybieniem terminu. (...) to ostatnie postanowienie mogło być wydane po uprzednim rozpatrzeniu w odrębnym postanowieniu organu odwoławczego prośby strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania." (poglądy te wyrażone zostały na tle stanu sprawy, w której od razu w odwołaniu zawarto prośbę o przywrócenie terminu; pierwsza ich część została dosłownie powtórzona w wyroku NSA z dnia 15 września 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/96, LEX nr 62025). Tym niemniej Sąd opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w wyrokach z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 112/08 i z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1316/06, a zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1443/11 (wszystkie dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). Zdaniem Sądu podanie o przywrócenie terminu składa się po ziszczeniu okoliczności faktycznej, polegającej na jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu. W związku z powyższym organ ponownie rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia uwzględni ustalenia dokonane w zakresie stwierdzenia czy doszło do uchybienia terminu wniesienia zażalenia w postępowaniu w związku z powołanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 371/15. Konieczność uwzględnienia tych ustaleń uzasadnia również brak w aktach niniejszej sprawy dowodu potwierdzającego datę osobistego złożenia w organie zażalenia lub nadania zażalenia w formie przesyłki pocztowej. Ponadto należy wskazać, że SKO odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jako podstawę rozstrzygnięcia powołało przepisy Ordynacji podatkowej, a przesłanki przywrócenia terminu zostały ocenione przez organ ze względu na treść art. 162 Ordynacji podatkowej. Należy podkreślić, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być przepisy Ordynacji podatkowej. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego w sprawie postanowienia winny stanowić przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "K.p.a."). Zgodnie bowiem z przepisem art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. - dalej jako "u.p.e.a."), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej procedurze rozpoznawane są wszelkie kwestie dotyczące zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego w tym również postanowienia stwierdzające uchybienia terminu. Zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do art. 59 § 2 K.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W związku z powyższym, w przypadku stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu, organ ponownie rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu dokona oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 58 K.p.a. 7.4. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wyrażoną przez skład orzekający w niniejszej sprawie ocenę prawną. 7.5. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego ze względu na brak stosownego wniosku w tym zakresie.