I SA/Gd 493/17

Dnia 28 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym skargi Gminy na Uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin z dnia 21 września 2016 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dopłat za 2016 rok p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin z 21 września 2016 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dopłaty na rok 2016, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu 25 lipca 2016 r. Zgromadzenie Związku Gmin podjęło uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości dopłaty na rok 2016 gmin-uczestników Związku Gmin. Następnie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesienia między innymi przez Gminę sprzeciwu do uchwały z dnia 25 lipca 2016 r., Zgromadzenie Związku Gmin podjęło w dniu 21 września 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości dopłaty na rok 2016 gmin-uczestników Związku. W uchwale wskazano, że z uwagi na fakt, iż licząc według stanu na dzień 30 czerwca 2016 r., dochody własne Związku oraz składki gmin – uczestników nie wystarczają na pokrycie wydatków, ustala się proporcjonalną do liczby mieszkańców każdego uczestnika Związku Gmin dopłatę dla wszystkich uczestników Związku Gmin w wysokości 31,47 złotych na jednego mieszkańca gminy będącej członkiem Związku Gmin. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem treści § 20 Statutu Związku poprzez nie wykazania, że dochody Związku oraz składki gmin-uczestników Związku nie wystarczają na pokrycie wydatków. Zarzucono także naruszenie art. 33 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści § 2 wskazanego artykułu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP, kontrolę sądową działalności administracji publicznej sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne oraz – w ograniczonym zakresie, na ściśle określonych zasadach - sądy powszechne. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Zgromadzenia Związku Gmin z dnia 21 września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości dopłaty na rok 2016 gmin-uczestników Związku Gmin. W uchwale ustalono dopłatę dla wszystkich uczestników Związku Gmin w wysokości 31,47 złotych na jednego mieszkańca gminy będącej członkiem Związku Gmin. Zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z dnia 8 maca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - określanej dalej jako "u.s.g." - w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne (ust. 1), a uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (ust. 2). Utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu przez rady zainteresowanych gmin bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art. 67 ust. 1), a statut związku powinien określać m.in. organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych (art. 67 ust. 2). Związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z datą ogłoszenia statutu. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku (art. 69 ust. 1), którego uchwały są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby jego członków (art. 71). Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2). Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1). Do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin, przy czym plan finansowy związku uchwala zgromadzenie związku (art. 73a). Obowiązek utworzenia związku może być nałożony tylko w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia jego statutu (art. 64 ust. 4). Jak wynika z przytoczonych unormowań, związki międzygminne - z wyjątkiem przewidzianym w art. 64 ust. 4 u.s.g., który nie dotyczy rozstrzyganej sprawy - są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Do utworzenia takiego związku może dojść tylko w drodze porozumienia dwóch lub większej liczby gmin, co oznacza, że związek międzygminny powstaje w drodze umowy między gminami. Z chwilą uzyskania przez związek osobowości prawnej majątek powstały z wkładów wniesionych przez zainteresowane gminy staje się majątkiem związku. Aktualizuje się wówczas zasada wyrażona w art. 49 ust. 1 u.s.g., że gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za jej zobowiązania. Stosownie do art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g., gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami (por. wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt I CK 265/02). Z przedstawionych okoliczności wynika, że pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami prawa cywilnego, jakimi są Gmina i Związek, ujawnił się spór majątkowy dotyczący wzajemnych rozliczeń z tytułu kosztów działalności tego związku. Przedmiotowa uchwała nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w przepisie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest ona również ani aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 671/12). Zgodnie z art. 8 ust. 2b u.s.g spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74 ustawy podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Powyższe w konsekwencji oznacza, że uchwała związku międzygminnego, dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą należącą do związku międzygminnego a tym związkiem, nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale w sprawie cywilnej, przez co nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych, określonym w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 24 października 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/13, wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 671/12,). W związku z powyższym, skoro zaskarżona uchwała nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych, a spory powstałe na jej tle powinny rozpoznawać sądy powszechne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd skargę odrzucił.