I SA/Gd 524/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości w treści decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej w skrócie zwany Kierownikiem) wstrzymał H. G. wypłatę renty strukturalnej. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 22 czerwca 2005 r. Kierownik przyznał stronie rentę strukturalną. W związku z kolejnymi waloryzacjami kwoty najniższej emerytury, kwota przyznanego świadczenia ulegała zwiększeniu decyzją z dnia 8 marca 2006 r. o kwotę 73,25 zł, decyzją z dnia 5 marca 2008 r. o kwotę 81,54 zł, decyzją z dnia 9 marca 2009 r. o kwotę 81,50 zł, decyzją z dnia 20 lutego 2010 r. o kwotę 65,50 zł, przez co wysokość przyznanego świadczenia wynosiła ostatecznie 1483,21 zł. Decyzją z dnia 18 lutego 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał H. G. emeryturę od dnia 1 grudnia 2010 r. w wysokości 1.674,35 zł. W związku z tym, stosownie do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.), organ pierwszej instancji wstrzymał wypłatę renty strukturalnej, gdyż kwota przyznanej emerytury, tj. 1.674,35 zł przekroczyła wysokość renty strukturalnej, tj. 1.483,21 zł. Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. H. G. wniósł do Kierownika prośbę o wyjaśnienie decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2016 r. Kierownik wyjaśnił wątpliwości zawarte w treści decyzji wskazując, że należne według strony wyrównanie nie zostanie jej wypłacone. Jednocześnie wyjaśnił, iż wysokość przyznanej emerytury z ZUS przekroczyła wysokość renty strukturalnej, zatem organ był zobowiązany wstrzymać jej wypłatę. Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę zażalenia, postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej w skrócie zwany Dyrektorem) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że organ pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanki, którymi się kierował, a w rezultacie wyjaśnił wątpliwości co do przyczyn wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor podkreślił również, że wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji. Instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Organ dodał również, że przyjęte ustalenia faktyczne podobnie jak błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być kwestionowane jedynie w trybie odwoławczym bądź w drodze wniesienia skargi do sądu lub w ramach kontroli wewnętrznej, w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. W procesie "wyjaśniania" należy mieć na uwadze treść decyzji, nie zaś całokształt materiału zgromadzonego w aktach sprawy albowiem odmienne podejście prowadziłoby do wydania ponownego rozstrzygnięcia. Na przedmiotowe rozstrzygnięcie Dyrektora H. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że zaskarża je w całości. W piśmie z dnia 20 lipca 2016 r. pełnomocnik ustanowiony dla strony w ramach prawa pomocy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie skarżącemu kluczowej kwestii tj. sposobu porównania otrzymanych przez niego świadczeń w postaci renty strukturalnej oraz emerytury z ZUS. Pełnomocnik wskazał, że w wyjaśnieniach brak jest informacji o tym, czy kwota renty strukturalnej jest wyrażona w wartości brutto czy netto. W związku z tym skarżący na podstawie przedstawionych przez organ wyjaśnień nie wie, w jakiej wartości (brutto czy netto) było wypłacane mu świadczenie w postaci renty strukturalnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew podniesionym zarzutom, odpowiada prawu. Podstawą rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowej sprawie był art. 113 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – dalej w skrócie zwana k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak i J. Borkowski k.p.a. - komentarz s. 516). Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Celem instytucji uregulowanej w tym przepisie jest zatem usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu samego rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Dodania wymaga również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, niedopuszczalne jest dokonywanie nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego a także, iż postępowanie to nie może prowadzić do merytorycznych zmian rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98 - Lex nr 655566; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01 - Lex nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07 - Lex nr 475581 czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08 - Lex nr 493163). Zatem jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Skoro bowiem w ramach postępowania kończącego się postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów. Mimo, że zasady te dotyczą postępowania administracyjnego, to ze względu na fakt, że kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie legalności stosowania przez organy administracji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, zasady te będą miały bezpośrednie przełożenie na zakres czynności i rozumowań, które mogą być udziałem sądu administracyjnego kontrolującego legalność postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Przy czym podlegać będą one modyfikacji ze względu na zakres kontroli sądowoadministracyjnej, która obejmuje zarówno pierwszoinstancyjne jak i odwoławcze postępowanie administracyjne. Skutkuje to tym, że dokonując kontroli legalności wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. postanowienia sąd administracyjny pierwszej instancji, jako dowody w sprawie traktować może jedynie treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie, treść postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. przez organ administracji pierwszej instancji oraz treść postanowienia organu odwoławczego. Punktem wyjścia dla oceny prawidłowości postępowania organów administracyjnych przy wydawaniu obu postanowień wyjaśniających treść decyzji wstrzymującej H. G. wypłatę renty strukturalnej, powinien być sformułowany przez stronę wniosek. Z treści wniosku złożonego przez H. G. wynika, że skarżący chciał uzyskać informację w przedmiocie tego, czy w związku z wydaniem decyzji z dnia 15 grudnia 2015 r. otrzyma należne mu wyrównanie, a jeśli nie to z jakiej przyczyny. Należy zauważyć, że organy administracyjne obu instancji, w odpowiedzi na złożony wniosek, wyjaśniły skarżącemu co legło u podstaw decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty strukturalnej. Z postanowień wydanych przez Kierownika i Dyrektora wynika po pierwsze, że skarżącemu wstrzymano wypłatę renty strukturalnej, co oznacza, że H. G. nie będzie otrzymywał tego świadczenia. Niewątpliwie zatem wyjaśnienie to stanowi odpowiedź na pierwszą część postawionego przez stronę pytania. Z treści postanowień wynika również, jakie przyczyny legły u podstaw tego, że dotychczasowe świadczenie będzie wypłacane skarżącemu. W obu rozstrzygnięciach wskazane zostało, że sytuacja taka ma miejsce z uwagi na to, iż wysokość otrzymanego przez H. G. świadczenia emerytalnego jest wyższa, niż wysokość przyznanej renty strukturalnej. Sąd dostrzega przy tym, że wyjaśnienie tej kwestii w postanowieniu Kierownika zostało sformułowane w sposób dość lapidarny, to jednak szersze uzasadnienie zostało już zaprezentowane skarżącemu w postanowieniu wydanym przez Dyrektora. W postanowieniu tym wskazana została podstaw prawna rozstrzygnięcia poprzez przywołanie przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Organ rozpatrujący zażalenie wskazał również, że z uwagi na brzmienie tego przepisu kwotę otrzymywanej do tej pory renty strukturalnej, w wysokości 1.483,21 zł należy pomniejszyć o kwotę przyznanej emerytury (1.674,35 zł). W rezultacie tego powstaje wartość ujemna, co w świetle § 14 ust. 1 Rozporządzenia nie uzasadnia dalszego wypłacania renty strukturalnej. Treść zaskarżonego postanowienia stanowi zatem, w ocenie Sądu, odpowiedź na postawione przez H. G. pytania i we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie wyjaśnia niejasności i wątpliwości skarżącego co do treści decyzji, w szczególności to, czy będzie otrzymywał dotychczasowe świadczenie i z jakiego powodu wypłata tego świadczenia nie będzie możliwa. Zdaniem Sądu treść zaskarżonego postanowienia nie wychodzi także poza ramy stanu faktycznego i prawnego zakreślonego w decyzji Kierownika z dnia 15 grudnia 2015 r. wstrzymującej wypłatę renty strukturalnej, a tym samym postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji nie prowadzi do merytorycznych zmian rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do stawianego przez pełnomocnika zarzutu należy podnieść, że organy administracyjne udzieliły wyjaśnienia co do treści decyzji kierując się pytaniem postawionym przez H. G.. Wątpliwości skarżącego nie dotyczyły natomiast tego, w jakich wartościach (brutto czy netto), były skarżącemu wypłacane świadczenie w postaci renty strukturalnej. Tym samym kwestia ta nie stała się przedmiotem wyjaśnień udzielonych przez organy administracyjne obu instancji. Na marginesie należy wskazać, że informacja taka była zawarta w treści decyzji Kierownika z dnia 15 grudnia 2015 r. Na stronie 5 tej decyzji wskazano, że dokonując przeliczenia w trybie § 14 ust. 1 rozporządzenia, przeliczenia wartości renty strukturalnej z uwzględnieniem zmniejszenia się jej o kwotę emerytury, oba świadczenia muszą być wyrażone w wartościach brutto. Zauważenia wymaga przy tym, że słowo "brutto" zostało uwypuklone poprzez podkreślenie. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) skargę oddalił, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.