I SA/Gd 567/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi ,,A" z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 marca 2013 r. nr Sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia wysokości podatku od nieruchomości za 2009 r. oddala skargę. I SA/Gd 567/13 UZASADNIENIE I. Decyzją z 11 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 247 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749; dalej jako O.p.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej jako u.p.o.l.), po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej "A" sp. z o.o. z siedzibą w G., od decyzji SKO z 19 grudnia 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 15 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia wysokości podatku od nieruchomości za rok 2009, utrzymało w mocy skarżoną decyzję. II. Stan sprawy: do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 15 kwietnia 2009 r. w sprawie określenia wysokości podatku od nieruchomości za rok 2009. Jako podstawę wniosku, pismem z dnia 14 czerwca 2012 r., wskazano art. 247 § 1 pkt 3 O.p. W ocenie strony, decyzja ostateczna rażąco naruszyła prawo, gdyż organ przyjął, że strona jest posiadaczem nieruchomości oraz nie ustalił, czy założenie to jest zgodne ze stanem faktycznym. Zarzucono, że organ oparł się na rejestrach z ewidencji gruntów bez odniesienia ich do rzeczywistego stanu rzeczy. Strona podkreśliła, że będące przedmiotem sporu działki zostały przekazane we władanie mieszkańcom Osiedla "H" w Ł. i to oni władają faktycznie sporną nieruchomością stanowiącą drogę dojazdową do osiedla mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 19 grudnia 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wskazano, że naruszenie prawa ma charakter rażący, o którym mowa w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, a proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Utrzymując w mocy ww. decyzję, w związku ze złożonym przez stronę odwołaniem, SKO w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia wskazało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, w konsekwencji nie może być poświęcone ponownej ocenie zasadności rozstrzygnięcia merytorycznego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie mogą być bowiem eliminowane wszystkie wady decyzji, lecz tylko te, które wypełniają przesłanki wymienione w art. 247 § 1 O.p. Zgodnie zaś z przyjętym w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądem naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 O.p., gdy ma charakter "rażący", tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek, a w tej sprawie okoliczności te nie miały miejsca. Strona, będąc właścicielem nieruchomości gruntowych w roku 2009 była podatnikiem podatku od nieruchomości jako ich właściciel. Natomiast mieszkańcy osiedla mieszkaniowego nie posiadają dróg jako ich posiadacze, nie władają nimi jak właściciele, oni tylko realizują prawo służebności, które sprowadza się do tego, że mogą korzystać z niebędących ich własnością działek drogowych, a właściciel musi ten stan respektować. W tej sytuacji SKO uznało, że nieruchomości stanowiące w roku 2009 własność strony skarżącej, znajdowały się w istocie w posiadaniu przedsiębiorcy, a skoro nie zaistniała okoliczność związana z niemożnością ich wykorzystywania do prowadzenia działalności gospodarczej ze względów technicznych, to winny one być opodatkowane kwalifikowaną stawką podatkową, tj. stawką właściwą dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Z tezą tą strona nie zgodziła się i w złożonym odwołaniu podkreślono, że decyzja Wójta Gminy K. z 15 kwietnia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 122 O.p., art. 187 § 1 O.p.), bowiem organ nie wyjaśnił kwestii stanu posiadania nieruchomości przez mieszkańców osiedla; strona przywołała wyrok WSA w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 799/12 z 9 października 2012 r. III. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze strona wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zarzucając naruszenie art. 1a pkt 3 i art. 3 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. poprzez uznanie, że opodatkowaniu podlega nieruchomość nie będąca w posiadaniu przedsiębiorcy oraz uznanie tej nieruchomości za związaną z działalnością gospodarczą, jak również przez nieuznanie samoistnych posiadaczy spornych nieruchomości za podatników podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona nie włada sporną nieruchomością gruntową. Przywołano wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r. w sprawie II GSK 442/10, w którym wskazano, że obraza procedury wtedy może być uznana za rażące naruszenie prawa, gdy prowadzi do wydania decyzji błędnej. W tej sprawie rażące naruszenie przepisów postępowania doprowadziło, zdaniem strony, do wydania błędnej decyzji, bowiem brak zbadania tak podstawowej kwestii jak kwestia faktycznego władania sporną nieruchomością, który to element decyduje o nadaniu określonemu podmiotowi statusu podatnika, skutkowało uznaniem za podatnika skarżącej spółki, która wyłącznie formalnie ujęta jest w rejestrze jako ich właściciel. IV. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Strona skarżąca, formułując wniosek o stwierdzenie nieważności, powołała się na art. 247 § 1 pkt 3 O.p., stanowiący, iż organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy obu instancji wskazały zaś na prawidłowe rozumienie użytego w tym przepisie pojęcia "rażące naruszenie prawa". Podzielając przyjęte w orzecznictwie sądowym i doktrynie stanowisko, podkreślić należy, że "rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2001 r., w sprawie III SA 907/00, powołany [w]: S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 635). Stawiając zarzut rażącego naruszenia prawa należy określić, który przepis i w jaki sposób został naruszony. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w złożonym wniosku, wskazała na naruszenie przepisów postępowania oraz nie ustalenie w toku wadliwie prowadzonego postępowania dowodowego podmiotu będącego podatnikiem podatku od nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska strony skarżącej w kwestii rażącego naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej i ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i w konsekwencji odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wymiarowej Wójta Gminy K. VII. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 sierpnia 2012 r., w sprawie II FSK 107/11 podkreśla się, że w postępowaniu podatkowym obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych wyrażona w art. 128 O.p. Oznacza ona, że decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, mogą być uchylone lub zmienione, czy może nastąpić stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. Oznacza to, że decyzja, posiadająca przymiot ostateczności, może być wzruszona wyłącznie w przewidzianym w ustawie trybie oraz w przewidzianych w niej przypadkach. Z zasady tej wynika również, że przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych, w szczególności w trybie stwierdzenia nieważności, muszą być interpretowane ściśle. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażący, tzn. gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zdarzeniu ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Sądu powoływanej przez stronę okoliczności związanej z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 9 października 2012 r. wyroku, w sprawie I SA/Gd 799/12, ze skargi strony w przedmiocie podatku od nieruchomości za – poprzedzający - rok 2007, uchylającego skarżoną decyzję SKO z 28 maja 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. nr [...] z 24 października 2011 r., nie można uznać za wyczerpanie przesłanek art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Podkreślić należy przy tym, że co prawda wyrok ten jest prawomocny, jednak sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania, a na tym etapie nie można przesądzić o ostatecznym jej wyniku. W pkt VI uzasadnienia przywołanego wyroku WSA wskazano, że z ustalonego w sprawie dot. podatku od nieruchomości za rok 2007 stanu faktycznego wynika, iż właścicielem spornych nieruchomości gruntowych jest strona skarżąca (wypisy z rejestru gruntów w aktach postępowania podatkowego). Z protokołu oględzin przedmiotowych działek, przeprowadzonych 21 listopada 2011 r., w obecności pełnomocnika strony oraz pracowników Urzędu Gminy K. wynika, że cyt.: (...) nieruchomości należące do s-ki "A" (...) stanowią drogi wewnątrzosiedlowe. Drogi te są wykostkowane, oświetlone, prowadzą do poszczególnych posesji, są wykorzystywane przez mieszkańców osiedla "H" (...) drogi są we władaniu mieszkańców osiedla, którzy na własny koszt je konserwują, odśnieżają i oświetlają, we własnym zakresie rozliczają koszty eksploatacji (...). WSA podkreślił, że akta sprawy nie zawierają żadnych dowodów na potwierdzenie stanowiska obu stron o ustanowieniu służebności gruntowej; do kwestii tej tj. braku dowodu, organ odwoławczy nie odniósł się rozpoznając odwołanie strony. WSA podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podatkowy winien przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia czy służebność gruntowa przedmiotowych działek wynika z umowy zawartej pomiędzy stroną skarżącą a mieszkańcami osiedla mieszkaniowego (jeśli tak – należy przeprowadzić analizę prawną i faktyczną stosunku zobowiązaniowego), a jeżeli posiadanie tych działek wynika z władania nimi bez tytułu prawnego, należy uzupełnić materiał dowodowy o ustalenia pozwalające na wykazanie, czy w sprawie mamy do czynienia z posiadaniem zależnym czy też z posiadaniem samoistnym – a to celem określenia na kim spoczywa obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości spornych działek. Nie można zatem uznać w niniejszej sprawie, że decyzja wymiarowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy w ogóle miało miejsce naruszenie prawa. Wobec stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą podkreślić dodatkowo należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ posiada i wykonuje kompetencję kasacyjną, nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, co do istoty praw lub obowiązków stron, odnosi się tylko do przesłanek nieważności wymienionych w art. 247 § 1 O.p., nie zaś do materialnoprawnych interesów strony postępowania, w którym wydano unieważnianą decyzję, czy też innych prawnych i pozaprawnych względów niewynikających wprost i jednoznacznie z regulacji wymienionego zapisu prawnego. W orzecznictwie NSA preferowane jest podejście kasacyjne (formalne), a nie apelacyjne, do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Polega ono na rozumieniu tego pojęcia jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Taka linia orzecznictwa jest następstwem językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Sąd podkreśla raz jeszcze, że aby można było mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa, a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że akt taki – pomimo jego ostateczności – nie może pozostawać w obrocie prawnym. Ponadto, w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa; z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia. Naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego wtedy, gdy czynności postępowania organu podatkowego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej. Działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione. Mając to na uwadze należy w tej sprawie podkreślić, że sam fakt, iż wzruszyć decyzję ostateczną można jedynie w trybie nadzwyczajnym, nie może powodować rozszerzającej interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 O.p. (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r. w sprawie I FSK 628/09, opubl. w bazie LEX nr 594109). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Co do zasady nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ma rację strona, że nie jest przy tym wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jednakże naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tegoż właśnie powodu. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Sąd mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. EK