I SA/Gd 569/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. G. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin w S. z dnia 29 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. F. G. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na działanie Związku Gmin w S., zarzucając naruszenie art. 32 oraz art. 76 Konstytucji RP przy uchwalaniu opłat za wywóz odpadów komunalnych. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 16 kwietnia 2014 r. skargę przekazano zgodnie z właściwością Związkowi Gmin w S. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. organ przekazał skargę F. G. wraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na brak wskazania przez skarżącego aktu będącego przedmiotem zaskarżenia. Następnie, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z dnia 21 maja 2014 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi - w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi - poprzez wskazanie, jaki akt prawny bądź czynność zaskarża. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w piśmie z dnia 15 czerwca 2014 r. wskazał, że skarga dotyczy uchwały z dnia 29 marca 2013 r. nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności. Ustosunkowując się do ww. pisma, organ podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi. Zarządzeniem z dnia 6 sierpnia 2014 r. sędzia sprawozdawca zobowiązał skarżącego do podania, czy przed wniesieniem skargi na wspomnianą uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin wzywał ten organ do usunięcia naruszenia prawa; w przypadku odpowiedzi twierdzącej zobowiązano skarżącego do podania daty tej czynności oraz złożenia kopii wezwania. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. skarżący podał, iż pierwsze pismo w sprawie gospodarki odpadami komunalnymi wystosował do Wójta Gminy z datą 23 sierpnia 2013 r., które następnie zostało przesłane do Związku Gmin. Ponadto skarżący wyjaśnił, że w dniu 17 października 2013 r. spotkał się z Przewodniczącym Związku Gmin oraz Zastępcą Wójta Gmin. Kolejne spotkanie z udziałem Przewodniczącego Związku Gmin odbyło się w okolicach 18 - 22 marca 2014 r. Na spotkaniu nie doszło do porozumienia. Następnie otrzymał odpowiedź na pismo z dnia 23 sierpnia 2013 r. Do kolejnego spotkania doszło w dniu 19 czerwca 2014 r., podczas którego również nie osiągnięto porozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594) zwanej dalej "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 (dotyczących m.in. skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała z dnia 29 marca 2013 r. nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności. Należy podnieść, że kwestia zaskarżania uchwał organów związków komunalnych w orzecznictwie sądów administracyjnych była dyskusyjna, bowiem z przepisu art. 101 u.s.g. nie wynika wprost dopuszczalność zaskarżania uchwał organów związków komunalnych. W tym zakresie Sąd wskazuje, że za dopuszczeniem skargi na uchwałę organu związku przemawia, mimo braku bezpośredniego ustawowego wskazania, przepis art. 184 Konstytucji RP stanowiący, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a ta kontrola obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, a więc także uchwał organów związku, mających przymiot organów samorządu terytorialnego. Potwierdza taką wykładnię także przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na "akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Zarówno art. 165 ust. 2 Konstytucji RP jak i art. 2 ust. 3 u.s.g. statuują zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy a ta ochrona nie powinna być interpretowana zawężająco. Wyłączenie uchwał organów związków spod kontroli w trybie określonym w art. 101 u.s.g. ograniczałoby także, w sposób nieuprawniony, zakres sądowej kontroli uruchamianej przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne. W sytuacji, gdy zadania związków międzygminnych (realizowane m.in. poprzez podejmowanie uchwał), to zadania przekazane im do wykonywania przez gminy tworzące związek, stanowisko negujące takie uprawnienie prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania zakresu prawa do skargi w zależności od tego czy gmina wykonywałaby zadania samodzielnie czy też ich wykonywanie powierzała związkowi międzygminnemu. Utworzenie związku prowadziłoby w konsekwencji do ograniczenia prawa do sądu, choć przedmiot i forma rozstrzygnięcia podjętego przez organ związku byłyby takie same, jak wtedy, gdy określone zadanie wykonywałaby gmina (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 569/06 LEX nr 260539). Jak wskazano na wstępie, skarga w trybie art. 101 u.s.g. może zostać złożona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wezwanie powinno być skierowane do tego organu, którego akt jest kwestionowany. Wezwanie takie ma charakter surogatu środka zaskarżenia wnoszonego na akty organów administracji i jest niezbędnym elementem uznania dopuszczalności skargi kierowanej do sądu. Wezwanie musi więc spełniać przynajmniej minimum wymogów stawianych pismu, będącemu środkiem odwoławczym składanym w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. F. G. w piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. wyjaśnił, iż pierwsze pismo w sprawie gospodarki odpadami komunalnymi wystosował do Wójta Gminy z datą 23 sierpnia 2013 r., które następnie zostało przesłane do Związku Gmin. Sąd zauważa, iż w piśmie tym mieszkańcy Sołectwa C. zgłosili "uwagi w zakresie gospodarowania odpadami domowymi po dwóch miesiącach obowiązywania nowej ustawy o odbiorze odpadów komunalnych". Zdaniem Sądu, pismo z dnia 23 sierpnia 2013 r. jest skargą wniesioną w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2013 r. poz. 267), w skrócie "k.p.a.", a nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin z dnia 29 marca 2013 r.. Jak stanowi art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga z art. 227 k.p.a. jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. W ocenie Sądu, wniesiona przez F. G. skarga uruchomiła jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwieniu skargi. W orzecznictwie podkreśla się, że skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, LEX nr 37138, postanowienie NSA z dnia 8 maja 2009 r., II OSK 689/09, LEX nr 574240, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2012 r., VII SA/Wa 1427/12, LEX nr 1218324). W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi złożonej w trybie art. 101 u.s.g. Wymaga odnotowania, że fakt odrzucenia skargi z powodu niedopełnienia warunku, polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nie stoi na przeszkodzie ponownemu zaskarżeniu tej uchwały przez tę samą osobę, jeśli w późniejszym czasie warunek ten został spełniony (por. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 1993 r., I SA 892/93, ONSA 1994, nr 4, poz. 159). Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji postanowienia.