I SA/Gd 60/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 września 2020 r. nr [...]. Decyzją z 26 listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 września 2020 r., znak: [...], odmawiającą M.L. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres maj 2020 r.. W uzasadnieniu wskazano, że M.L. w dniu 1 maja 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r.. W dniu 25 sierpnia 2020 r. decyzją znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r.. W dniu 8 września 2020 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownej analizie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wskazano, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż płatnik składek wymaganą deklarację rozliczeniową złożył po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Jednocześnie wskazano, iż płatnik składek w stosunku do należności za miesiąc maj 2020 r. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej. W związku z powyższym uznano, że decyzja odmawiająca zwolnienia z opłacania składek za miesiąc maj 2020 r. zostaje utrzymana w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów prawa, tj. art. 47 ust. 2a, 2b oraz 2c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.), art. 31zo ust. 2 w zw. z art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z zm.) - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że warunkiem do przyznania skarżącemu zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek było złożenie deklaracji rozliczeniowej za ww. okres w terminie do 30 czerwca 2020 r. oraz zignorowanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych okoliczności faktycznych podniesionych przez skarżącego we wniosku z dnia 8 września 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiące stan faktyczny w sprawie, które to naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji doprowadziły do wydania decyzji naruszającej obowiązujące prawo. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 12016 r. poz. 1066 ze zmianami, dalej: pusa) sądy administracyjne dokonują sprawują wymiar sprawiedliwości jprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, orzekając między (innymi - jak w tej sprawie - zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa o zgodności z prawem decyzji administracyjnych. Z kolei organy administracji zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami, dalej: kpa) zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Przypomnieć nadto należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i 4 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. W przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zgodnie z przepisem art. 47 pkt 2g ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych osoby prowadzące pozarolniczą działalność, zgłoszone z kodem 0590 (osoba deklarująca podstawę w ramach programu Mały ZUS Plus) przed 1 stycznia 2020 r., miały obowiązek: 1. Zadeklarować dane, które jednocześnie: a) dotyczą ich pozarolniczej działalności gospodarczej, b) potwierdzają ich uprawnienie do minimalnej, indywidualnej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. 2. Zadeklarować (wyliczyć) minimalną, indywidualną podstawę wymiaru składek na ZUS DR2: - na styczeń 2020 r., oraz na okresy od lutego do grudnia 2020 r., - na okresy od lutego do grudnia 2020 r. i dostarczyć je do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w komplecie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych DRA w terminie płatności składki, odpowiednio za styczeń do 10 lutego 2020 r. i za luty 2020 r. do 10 marca 2020 r.. Organ twierdzi, że płatnik nie dostarczył prawidłowych dokumentów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych DR2 w terminie do 10 marca 2021 r. złożenie tego dokumentu przez skarżącego nastąpiło dnia 30 czerwca 2020 r.. W ocenie organu powyższe uniemożliwia automatyczne klonowanie dokumentów rozliczeniowych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co zwalniałoby płatnika z obowiązku składania deklaracji. Innymi słowy, gdyby płatnik terminowo przekazał prawidłowy wzorzec danych rozliczeniowych do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych DR2 za okres luty do grudnia 2020 r. (w terminie do 10 marca 2020 r.) to, nie miałby obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych DRA za kolejne (w tym za miesiące marzec - maj 2020 r.). Organ wskazał, że deklaracje rozliczeniowe Zakładu Ubezpieczeń Społecznych DRA za miesiące marzec - maj 2020 r. M.L. złożył natomiast w dniu 1 lipca 2020 r.. Tak więc z powodu braku dokumentów rozliczeniowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych sporządził z urzędu przypis składek za wskazany okres. Mając jednak na uwadze uchybienie terminu do złożenia deklaracji, organ uznał, że stanowi to o braku podstaw do przyznania wnioskowanego zwolnienia. Z powyższego, w ocenie Sądu można wywnioskować, że organ oparł wydane decyzje w oparciu o ustalenie uchybienia tak terminu do złożenia dokumentu DR2 (do 10 marca 2020 r.) za luty 2020 r., jak i dokumentów rozliczeniowych po dniu 30 czerwca 2020 r.. Do wniosków takich precyzujących problem w niniejszej sprawie prowadzi jednak dopiero wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi organu na złożoną przez skarżącego skargę do Sądu, czyli w piśmie procesowym, którego legalnością Sąd z pewnością się nie zajmuje. Natomiast Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja (ale także decyzja wydana w pierwszej instancji) w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Wypada w tym zakresie stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez stronę argumentacji. Nie skonfrontowano stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego, nie wyciągnięto wniosków z obowiązujących w przedmiocie wnioskowanego zwolnienia przepisów prawa materialnego - regulacji normujących zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niewątpliwie wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje Zakładu nie realizują zasady przekonywania strony do zajętego przez organ w decyzji stanowiska, nie odpowiadają też regułom dotyczącym sporządzania uzasadnień decyzji w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdza, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowi udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2006 r., sygn.. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). Niewątpliwie zatem w świetle powyższego twierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek, jak też deklaracji DR2. Wskazać dalej należy, że w następstwie złożenia wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez stronę do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie dwa miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd dostrzega także w okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu naruszenia art. 9 k.p.a., jako naruszony art. 79a § 1 k.p.a., stwierdza, że zgodnie z jego treścią w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Niezależnie od powyższego w związku z tym, jak twierdzi Zakład na podstawie przeprowadzonych ustaleń, że zobowiązany deklaracje rozliczeniowe Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, złożył po terminie, wskazać jeszcze należy na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych i przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw meczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadniecie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z i niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię i ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek. Wobec powyższego Sąd stwierdzając naruszenia wskazanych przepisów, a mianowicie: art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a., art. 79a k.p.a., art. 11, art. 107 k.p.a., uznał skargę za uzasadnioną. Z przedstawionych wyżej powodów, Sąd orzekł więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu wydanych decyzji.