I SA/Gd 65/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Referent Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę. P.W., działając jako producent rolny, zwrócił się w dniu 9 maja 2005 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biura Powiatowego z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] przyznał producentowi rolnemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2005 w wysokości 0,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że odmówiono płatności ze względu na różnice pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku, a stwierdzoną w kontroli na miejscu. Wskazano zawyżenie powierzchni na działkach rolnych: A,D,F,I,J,EA. W wyniku złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego) decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w dniach 16 i 17 listopada 2005 r. przeprowadzono ponowną kontrolę działek skarżącego. W wyniku tej kontroli inspektorzy terenowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzili, że zawyżono powierzchnię na 6 działkach. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 28,99 ha, zaś stwierdzona podczas kontroli wynosi 20,2 ha. Procent zawyżenia powierzchni wyniósł 43,51%. Dotyczy to zarówno Jednolitej Płatności Obszarowej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Organ uznał, że zgodnie z art. 22 pkt 22 Rozporządzenia WE 796/2004, w przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej, jeżeli ustalona różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym wynosi ponad 3%, a nie więcej niż 30%, to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30% wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. W przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Zdaniem organu dla uzyskania płatności istotna jest powierzchnia działki, na której jest faktycznie prowadzona uprawa, a nie powierzchnie ewidencyjne działek wykazane w wypisie z rejestru gruntów. P.W. złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Skarżący podniósł także, że decyzja z dnia [...] wydana przez Kierownika Biura Powiatowego jest wadliwa ponieważ w sentencji zawiera stwierdzenie o przyznaniu płatności w wysokości 0,00 zł. Skarżący nie zgadza się z wynikami sprawdzającej kontroli na miejscu, która odbyła się na terenie gospodarstwa rolnego, a w szczególności z dokonanymi pomiarami, które trwały nie 2 dnia a 2 godziny. Skarżący podniósł, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia 28,99 ha odpowiada danym zawartym w wypisach z rejestru gruntów. Dyrektor Oddziału Regionalnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. Sygn. akt I SA/Gd 876/06 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i art. 81. k.p.a. Zdaniem Sądu, wskazane przepisy zostały naruszone wskutek niepowiadomienia skarżącego o terminie kontroli sprawdzającej. W ocenie Sądu przedstawiona kserokopia akt postępowania nie zawiera żadnego dowodu potwierdzającego, że skarżący został skutecznie powiadomiony o kontroli. Sąd stwierdził również uchybienie przepisów Rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003, tj. art. 25, zgodnie z którym, w przypadku przeprowadzania kontroli bez uprzedzenia rolnik lub jego przedstawiciel powinni mieć możliwość podpisania protokołu kontroli na miejscu (art. 28). W aktach sprawy zaś znajduje się protokół z kontroli, który nie jest podpisany przez skarżącego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji całkowicie pominął obowiązujące przepisy prawa unijnego, które z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP mają pierwszeństwo stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. Sygn. akt II GSK 242/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądził od P.W. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 280 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Sądu II instancji skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok naruszał prawo. Wskazano, że w celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. szczegółowo określa kryteria oraz procedury techniczne przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu zarówno w zakresie kryteriów kwalifikowalności ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Kryteria i procedury kontroli zostały zawarte w Sekcji II rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na naruszeniu przepisów k.p.a. nie wziął pod uwagę przepisów szczególnych, regulujących prowadzenie postępowań kontrolnych w zakresie przyznania płatności bezpośrednich, wynikających z wyżej wymienionego Rozporządzenia Komisji WE. Przyczyną uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego nie mogło być zatem działanie niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż kontrola dotycząca terenów, co do których złożony został wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, przeprowadzana jest na podstawie odrębnej regulacji. Przeprowadzanie kontroli jest uregulowane w przepisach prawa unijnego, więc przepisy te w rozpoznawanej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania, zgodnie z art. 91 ust. Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje. Skarga P.W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego nie narusza prawa. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2007 r. Sygn. akt III SA/Wa 1742/07, LEX nr 361249). W ocenie Sądu stan faktyczny niniejszej sprawy został ustalony w sposób prawidłowy w postępowaniu administracyjnym, jednocześnie Sąd rozpoznając ponownie sprawę nie stwierdził, aby w sposób istotny uległ on zmianie w porównaniu ze stanem faktycznym przyjętym w podstawie rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności wskazać należy, iż organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania. Zasadnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do naliczeń płatności bezpośrednich przyjmuje się ustalenia zwarte w raporcie kontroli sprawdzającej; ustalenia tego raportu są podstawą wydania decyzji w tego rodzaju sprawach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. w celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r. z późn. zm.) szczegółowo określa kryteria oraz procedury techniczne przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu zarówno w zakresie kryteriów kwalifikowalności ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Kryteria i procedury zostały zawarte w Sekcji II niniejszego Rozporządzenia. W myśl art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin. Jednak nieobecność producenta podczas kontroli nie wpływa na przebieg czynności kontrolnych oraz na ważność wyników kontroli. Producent rolny w rozpoznawanej sprawie został w przypadku zarówno pierwszej kontroli powiadomiony telefonicznie w dniu przeprowadzania kontroli, jak i w przeddzień kontroli w przypadku przeprowadzenia kontroli sprawdzającej. Zawiadomienia te zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 nie było obligatoryjne. Przepis art. 25 ww. Rozporządzenia nie pozbawia jednak strony prawa do uczestniczenia w prowadzonych czynnościach kontrolnych. W aspekcie niniejszej sprawy jest to tym bardziej znamienne, że skarżący uczestniczył w czynnościach kontrolnych w dniu 21 września 2005 r., o czym świadczy podpis skarżącego na protokole z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Kopia raportu kontroli przekazywana jest bezpośrednio po zakończeniu kontroli producentowi rolnemu, jeżeli brał on udział w kontroli, lub w terminie późniejszym, jeżeli producent odmówił przyjęcia raportu lub nie był obecny podczas kontroli. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie w przypadku kontroli sprawdzającej, kopia raportu została przesłana do skarżącego listem poleconym. Jeżeli kontrola odbywała się w obecności producenta rolnego, wówczas zgodnie z art. 28 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W formularzu raportu znajduje się pole przeznaczone na uwagi producenta rolnego. W tym polu producent może wpisać swoje zastrzeżenia, dotyczące przeprowadzonej kontroli. W sytuacji, gdy nie uczestniczył on w kontroli i raport otrzymał drogą pocztową, wówczas może zgłosić umotywowane zastrzeżenia do Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Poprzez to zgodnie z zapisami art. 10 k.p.a. organ zapewnia stronie udział w każdym stadium postępowania i możliwość zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej. W formularzu jest również pole przeznaczone na podpis producenta, jednakże brak takiego podpisu nie wpływa na ważność raportu. W art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 wskazane jest, że rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności, brak jednakże takiego podpisu nie wpływa na ważność raportu. Należy zwrócić uwagę, że sprawdzenie gospodarstwa ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia czy deklarowane powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiada stanowi faktycznemu. Gdyby przyjąć, że należy uprzedzić rolnika z tygodniowym wyprzedzeniem o przeprowadzanie kontroli, rolnik ten mógłby w tym czasie kontrolowane ziemie zaorać lub wykonać inne prace. Stwierdzić zatem należy, że przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 dotyczące przeprowadzenia kontroli, zostały sformułowane w ten sposób, aby został wypełniony zamierzony cel kontroli. Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przyczyną uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego nie może być działanie niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż kontrola dotycząca terenów, co do których złożony został wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, przeprowadzana jest na podstawie odrębnej regulacji. Przeprowadzanie kontroli jest uregulowane w przepisach prawa unijnego, więc przepisy te w rozpoznawanej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania, zgodnie z art. 91 ust. Konstytucji RP. Zdaniem Sądu zarzut skarżącego, iż nie otrzymał protokołu pokontrolnego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wynika z nich bowiem, że kopię protokołu kontroli przekazano w dniu 3 lutego 2006 r. przesyłką poleconą nr 593129. Mający zastosowanie do Jednolitej Płatności Obszarowej art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiający szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20.11.2004 r. ) stanowi, że z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 Rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar jest pomniejszona w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. W zakresie Uzupełniającej Płatności Obszarowej, art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeżeli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc. Wobec faktu, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż procent zawyżenia zarówno dla Jednolitej Płatności Obszarowej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej wyniósł 43,51 % trafnie Dyrektor Oddziału Regionalnego odmówił przyznania płatności dla obu systemów pomocy (przyznał płatność w kwocie 0,00 zł). Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.