I SA/Gd 721/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 27 kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie informacji w sprawie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier w komunikowaniu postanawia odrzucić skargę. W dniu 8 lutego 2016 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynął wniosek pana M. D. o udzielenie dofinansowania ze środków PFRON do likwidacji barier w komunikowaniu w postaci zakupu laptopa. Wnioskodawca wyjaśnił, że z powodu niedowładu czterokończynowego ma problem z odręcznym sporządzaniem pism. W jego ocenie możliwość pisania za pomocą klawiatury a także dostęp do Internetu umożliwią mu załatwienie wielu spraw wirtualnie. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie poinformowało wnioskodawcę o odmowie udzielenia dofinansowania w ramach likwidacji barier w komunikowaniu się wyjaśniając, że w uzasadnieniu wniosku nie wskazano bariery w komunikowaniu się. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r. zatytułowanym "zażalenie na niezasadną decyzję" pan M. D., polemizując z treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia 12 kwietnia 2016 r. wskazał, że wprawdzie laptop nie jest sprzętem służącym do przemieszczania się jednak bez wątpienia ułatwia załatwienie wielu urzędowych spraw za pośrednictwem drogi elektronicznej, co w przypadku osoby z niedowładem czterokończynowym nie pozostaje bez znaczenia. Wyjaśnił ponadto, że z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej rehabilitacji w celu podtrzymania sprawności organizmu, w związku z czym korzysta z gościnności rodziny zamieszkującej w S., gdzie może się rehabilitować bez większych komplikacji związanych z dojazdem. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe zażalenie, w pierwszej kolejności wyjaśniło, że przez barierę w komunikacji należy rozumieć "ograniczenia uniemożliwiające lub utrudniające osobie niepełnosprawnej swobodne porozumiewania się i/lub przekazywanie informacji". Organ wyjaśnił, że nie jest właściwy do rozpoznania złożonego wniosku, gdyż zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzaju zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1190 ze zm.) dofinansowanie ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony do PCPR właściwego dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Zdaniem organu z analizy akt sprawy wynika, że centrum życiowe wnioskodawcy jest w S. O powyższym świadczą następujące okoliczności: w 2012 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. wydał wnioskodawcy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od tego orzeczenia rozpatrywał w 2012 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. Również zaświadczenie lekarskie dołączone do wniosku o przyznanie dofinasowania zostało wystawione przez NZOZ w S. Wnioskodawca posiada ponadto rachunek bankowy w [...] oddziale banku i jednocześnie, jako adres do korespondencji, pan M. D. wskazuje także S. W związku z powyższym, w ocenie organu, wniosek o dofinansowanie do likwidacji bariery w komunikowaniu się powinien zostać złożony w S. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pan M. D. przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że w S. przebywa jedynie gościnnie u rodziny na czas rehabilitacji czy wizyt u lekarzy specjalistów. Podniósł, że na pobyt stały mieszka w C. gmina C., w gminie tej pobiera dodatek opiekuńczy, natomiast zobowiązania podatkowe rozlicza w Urzędzie Skarbowym w W. Zdaniem skarżącego brak jest zatem podstaw, by miał korzystać z PFRON w S. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie wskazując, że sprawa w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze Środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji bariery w komunikowaniu nie należy do właściwości sądu administracyjnego z uwagi na jej cywilnoprawny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej określana jako: "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej. Sąd nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym negatywne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisma zawierającego informacje o sposobie rozpatrzenia złożonego wniosku. Podstawę materialnoprawną przyznania dofinansowania ze środków PFRON stanowi przepis art. 35a ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej jako: ustawa o rehabilitacji), który wskazuje, że do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Z art. 35a ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że zadanie to jest realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Określenia zasad i procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w tym zakresie dokonuje się w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy, t.j.: w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1190; dalej: rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r.). Zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się. Tryb rozpatrywania wniosku o dofinansowanie określa § 12 rozporządzenia. W ustępie 3b tego paragrafu zawarto regulację, zgodnie z którą właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W § 14 rozporządzenia wskazano, iż podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Formy umowy nie wymaga jedynie przyznanie osobie niepełnosprawnej dofinansowania na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze (§ 14 ust. 3 rozporządzenia). Z powyższych regulacji wynika, iż uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącej, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. W ocenie Sądu czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy ma charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw i wolności jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 974/13). W ocenie Sądu, skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania likwidacji barier technicznych ze środków PFRON ma formę decyzyjną, to oznacza, że załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jednocześnie podnieść należy, że brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy, jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej stanowi bowiem, iż w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Powyższa regulacja stanowi podstawę do zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy zastosowaniu takiej wykładni podstawą do zaskarżenia do sądu administracyjnego jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś w administracyjnym toku instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Wsparciem prezentowanego stanowiska są też poglądy prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r. (sygn. II GPS 1/12, opubl. ONSAiWSA 2012/4/62) dotyczące regulacji zawartej w art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Wbrew temu stanowisku organ miał obowiązek zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1424/15). W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu - którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego - "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd, tym bardziej, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie w postaci informacji nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Wskazać też należy, że skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania prowadzi do zadysponowania środkami publicznymi, to za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której wydatkowanie środków publicznych na rzecz jednostek mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 108/12). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , a następnie skargi do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy podnieść, że w przypadku niewywiązywania się organu z tego obowiązku Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje konkretne środki zaskarżenia bezczynności organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Strona, które chce skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie powinna uprzednio skorzystać ze wskazanych środków zaskarżenia przysługujących na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 35a ustawy o rehabilitacji, z którego wynika, że dofinansowanie likwidacji barier jest zadaniem własnym powiatu oraz z art. 17 pkt 1 k.p.a., wskazującego Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W tej sytuacji wniesiona w badanej sprawie skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z innych przyczyn, gdyż skarga została wniesiona w sprawie, w której nie wydano decyzji administracyjnej.