I SA/Gd 808/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej S. G. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 16 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy na 2011 r. 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 kwietnia 2011 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] (dalej w skrócie zwana Uchwałą Rady Miasta) w sprawie zmian w budżecie Gminy Miejskiej na rok 2011. Przedmiotową uchwała zwiększono planowane dochody i wydatki budżetu. Dokonując przesunięć w planie wydatków, w uchwale zaplanowano, w dziale 921 – Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, rozdziale 92195 – Pozostała działalność, wydatek majątkowy na wykonanie tablicy upamiętniającej pobyt w [...] Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego oraz upamiętnienie ofiar katastrofy smoleńskiej. Uchwałą z dnia 12 maja 2011 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej w skrócie KRIO), nakazało Radzie Miasta doprowadzenie budżetu do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez usunięcie wydatku na wykonanie tablicy, w terminie do dnia 7 czerwca 2011 r. W dniu 16 czerwca 2011 r. KRIO na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie zwana u.s.g., Uchwałą nr [...] stwierdziło nieważność zaplanowanego w Uchwale Rady Miasta wydatku w wysokości [...] zł na wykonanie tablicy upamiętniającej pobyt w [...] Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego oraz upamiętnienie ofiar katastrofy smoleńskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że Uchwała Rady Miasta w powyższym zakresie narusza prawo poprzez zaplanowanie wydatku nie mieszczącego się w katalogu zadań jednostki samorządu terytorialnego co stanowiło naruszenie art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Zdaniem KRIO Rada Miasta jest uprawniona do uchwalenia wydatków na określony cel tylko wówczas, gdy upoważnia ją do tego przepis prawa. Takiej normy, w ocenie organu, nie zawierają przepisy prawa, a zatem uchwalenie wydatku na wykonanie tablicy upamiętniającej, dokonane zostało z naruszeniem prawa. Organ podkreślił również, że wykonanie tablicy nie mieści się w katalogu zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego i nie zmierza do zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, jaką tworzą mieszkańcy gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina Miejska (dalej w skrócie zwana Gminą) wniosła o uchylenie uchwały KRIO zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 51 u.s.g., art. 216 ustawy o finansach publicznych oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina podniosła, że Rada Miasta jako organ stanowiący społeczności lokalnej wyraziła wolę zamieszczenia na ścianie Ratusza Miejskiego tablicy upamiętniającej pobyt w [...] Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego oraz upamiętniającej ofiary katastrofy smoleńskiej. Dokonano tego uchwałą z dnia 16 lutego 2011 r., która była przedmiotem badania przez organ nadzoru i nie została zakwestionowana. Jednocześnie jak wskazała strona skarżąca, z uwagi na to, że wykonanie tej uchwały rodzi określone koszty, konieczna była zmiana uchwały budżetowej. Gmina podkreśliła również, że zarówno przepisy u.s.g. jak i ustawy o finansach publicznych nie wykluczają uznania wydatku gminy na wykonanie tablicy pamiątkowej za wydatek na cele związane z zadaniami własnymi gminy. Zdaniem skarżącej jest to wydatek na zadanie własne gminy z zakresu kultury. Podsumowując swoje rozważania Gmina wskazała, że wydatek zaplanowany w związku z umieszczeniem tablicy pamiątkowej należy do zadań własnych gminy i znajduje swoją podstawę w delegacji ustawowej zawartej w art. 6 i 7 u.s.g. W odpowiedzi KRIO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że niniejsze rozstrzygnięcie Sądu nie ocenia celowości i zasadności decyzji Rady Miasta o umieszczeniu tablicy upamiętniającej, jak również nie zmierza do dokonania oceny osoby upamiętnianej jak i upamiętnianego zdarzenia. Ocena dokonywana jest wyłączenie z punktu widzenia legalności działań Rady Miasta, tzn. z uwzględnieniem tego, czy przeznaczenie wydatku na wskazany w Uchwale cel mieściło się w granicach działań, do których organy gminy są uprawnione na mocy przepisów prawa. W tym zakresie, zdaniem Sądu nie ma racji KRIO, że Rada Miasta podejmując uchwałę o przeznaczeniu środków z budżetu gminy na sfinansowanie tablicy pamiątkowej, naruszyła obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W powyższej normie wyrażono zasadę działania gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, o ile z mocy przepisu szczególnego rangi ustawowej spraw tych nie przekazano do zakresu działania innego podmiotu. Oznacza to, że wykonywanie zadań publicznych o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy. Z treści cytowanego przepisu można wywieść istotne cechy wyróżniające sprawy, które należą do zakresu działania gminy i mieszczą się w jej kompetencjach; jest to publiczny charakter sprawy oraz jej lokalne znaczenie. Dodatkowo ustawodawca wskazał, że sprawy, które opisujemy tymi cechami wchodzą w zakres władztwa gminy, jeśli na mocy ustaw nie zostały zastrzeżone dla innych podmiotów. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Można przyjąć, że sprawa jest publiczna, jeżeli dotyczy interesu powszechnego, korzyści społecznej tj. korzyści ogółu lub znacznej części mieszkańców gminy. Załatwianie takich spraw zmierza do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (tak też w uchw. TK z 27 IX 1994 r., W 10/93). O publicznym bądź prywatnym charakterze działania organów przesądza więc bezpośredni cel tego działania, tzn. czy głównym jego zamierzeniem i skutkiem jest zaspokajanie zbiorowej potrzeby wspólnoty samorządowej, czy też jego skutki służą osobom fizycznym i prawnym ze względu na ich prywatne cele. Z kolei lokalny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego miejsca, jest właściwa ze względu na objęcie przedmiotem tej sprawy określonego terytorium. Rozwinięciem ogólnej zasady kompetencyjnej wyrażonej w art. 6 ust. 1 u.s.g. jest przepis art. 7 u.s.g. zawierający przykładowy, nie mający charakteru zamkniętego katalog spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, klasyfikowanych jako zadania własne gminy. Charakterystyczną cechą tych działań jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Ustawodawca dokonał jednocześnie podziału zadań własnych na obowiązkowe i fakultatywne (art. 7 ust. 2 u.s.g.). Cechą pierwszych z nich jest to, że z jednej strony obligują gminę do podjęcia określonych działań, a z drugiej dają obywatelowi prawo do egzekwowania nałożonego na gminę obowiązku. Z kolei zadania nieobowiązkowe (dobrowolne) - powinny być wykonywane przez gminę w przypadku, gdy w danym miejscu i czasie zajdzie taka potrzeba; mogą stanowić rozwinięcie, uzupełnienie zadań obowiązkowych. Realizacja zadań własnych gminy (tak obowiązkowych jak i fakultatywnych) finansowana jest z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; stanowi o tym art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Należy przy tym zaznaczyć, że gmina jest samodzielna w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej. Oznacza to, że organy gminy są suwerenne w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczenia i wykorzystania komunalnych zasobów finansowych i nie podlegają w tym zakresie żadnym innym władzom, instytucjom lub organizacjom publicznym. Organy nadzoru mogą badać te decyzje tylko pod kątem ich zgodności z prawem, nie mają natomiast kompetencji do oceny ich celowości (zasadności) ani gospodarności. Oznacza to zatem, że organy gminy mają również możliwość suwerennego decydowania o określaniu celów, na które mają być przeznaczane środki budżetowe i wysokości wydatków na poszczególne zadania. Oczywiście samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie może wyrażać się w swobodnym i wolnym od jakichkolwiek ograniczeń dysponowaniu środkami finansowymi gminy. Dozwolone jest bowiem wydatkowanie środków budżetowych tylko na te cele, które mieszczą się w katalogu zadań powierzonych gminie do realizacji. Nie jest jednak przy tym tak, aby poszczególne zadania przeznaczone gminie do realizacji, które mogą być finansowane ze środków budżetowych musiały być określone w przepisach ustaw w sposób szczegółowy np. poprzez wskazanie, że organ gminy jest umocowany do podjęcia uchwały o ustanowieniu tablicy upamiętniającej określone zdarzenie lub osobę. Nie jest bowiem możliwe, aby w sposób zupełny i wystarczająco precyzyjny opisać wszystkie zadania, do których realizacji powołana jest gmina. Zatem norma kompetencyjna może mieć brzmienie o określonym stopniu ogólności, bez szczegółowego wskazania działań do których zobowiązana lub uprawniona jest jednostka samorządu terytorialnego. Jednocześnie działanie organów gminy na podstawie takich przepisów nie może być w każdym przypadku postrzegane, jako działanie poza prawem. Istotne jest bowiem, czy działania organu gminy mieszczą się granicach wyznaczonych daną normą, czy też poza tę normę wykraczają. Należy zauważyć, że określając zadania gminy (art. 7 u.s.g.) jak również kompetencje rady gminy (art. 18 u.s.g.), Ustawodawca odwołał się do katalogu, wskazującego sfery funkcjonowania społeczności lokalnych, które w ramach realizacji powierzonych gminom zadań, powinny zostać objęte obszarem zainteresowania organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te winny zatem stanowić podstawę do oceny tego, czy określony uchwałą Rady Miasta cel, który ma być finansowany ze środków gminnych, mieści się w katalogu zadań, do których realizacji powołana jest gmina. Analizując treść tych przepisów należy dojść do wniosku, że cel, na który mają zostać przeznaczone publiczne środki, określony w kwestionowanej przez KRIO Uchwale, mieści się w zakresie zadań własnych gminy. Zatem Rada Miasta, jako właściwa do realizacji spraw pozostających w zakresie działania gminy miała umocowanie do podjęcia kwestionowanej Uchwały. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 888/08, że pod użytym w art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. pojęciem zadań własnych gminy z zakresu "kultury" należy rozumieć "ogół duchowego i materialnego dorobku ludzkości wytworzony na kolejnych etapach rozwoju historycznego, nieustannie utrwalany i wzbogacany" - Słownik współczesnego języka polskiego (pod red. B. Dunaja), Warszawa 2001, t. I, s. 442; zob. także Słownik języka polskiego (pod red. M. Szymczaka), Warszawa 1998, t. I, s. 1015. Zarówno twórczość poszczególnych jednostek, jak i upamiętnienie ich działania (zasług) tworzy ten dorobek i trafnie uznał ustawodawca, że zadaniem własnym gminy (a nawet jej obowiązkiem) jest dbanie m.in. o to, ażeby nie popadł on w zapomnienie. W związku z powyższym stwierdzić należy, że podjęcie przez Radę Miasta uchwały o sfinansowaniu wykonania i umieszczenia tablicy upamiętniającej, nie stanowiło naruszenia prawa. Uchwała dotyczyła finansowania wydatku na cel, który mieści się w zakresie zadań własnych gminy, określany jako działanie w sprawach z zakresu kultury. Istotą ufundowania i umieszczenia tablicy pamiątkowej nie jest bowiem sam techniczny akt jej zamontowania, lecz wyrażenie woli upamiętnienia jakiegoś wydarzenia lub osoby właśnie w takiej formie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaskarżona uchwała nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.