I SA/Gd 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B.M., E.T., E. N- C na uchwałę Rady Miejskiej w K z dnia 25 lutego 2010 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół prowadzonych na terenie Miasta K. przez inne niż Miasto K. osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych, niż Miasto K., osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżących kwotę 1.431 (tysiąc czterysta trzydzieści jeden) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 lutego 2010 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "u.s.o." podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół prowadzonych na terenie Miasta przez inne niż Miasto osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych, niż Miasto, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2010 r., Nr 49, poz. 860), zwaną dalej Uchwałą. Pismem z dnia 29 października 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 listopada 2016 r., B. M., E. T., E. N.- C., prowadzące przedszkola niepubliczne na terenie Miasta, wezwały Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w treści § 2 ust. 2 załącznika do Uchwały. W wezwaniu skarżące wskazały, że przepisem § 2 ust. 2 załącznika do Uchwały Rada Miasta określiła wysokość wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia, jakie są uwzględniane w budżecie miasta, w celu obliczania kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych o której mowa w art. 90 ust 2b u.s.o. (w wersji obowiązującej w 2010 r.), poprzez wprowadzenie wzoru matematycznego, wskazując w tym przepisie in fine, iż wysokość wydatków bieżących ponoszonych miesięcznie przez Miasto w przedszkolu publicznym w przeliczeniu na 1 ucznia obliczamy z zależności: D b = 12x(n + 7nn) gdzie: b - wydatki bieżące z budżetu gminy w przedszkolu publicznym miesięcznie na 1 ucznia D - wydatki bieżące z budżetu gminy w przedszkolu publicznym rocznie n - ilość uczniów w przedszkolu publicznym ogółem nn - ilość uczniów niepełnosprawnych w przedszkolu publicznym. Zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały z uwagi na fakt, iż "planowane wydatki bieżące z budżetu gminy związane z edukacją przedszkolną dzieci niepełnosprawnych [w tym samym przedszkolu publicznym] są siedmiokrotnie wyższe, od planowanych wydatków związanych z edukacją wszystkich uczniów [w tymże przedszkolu publicznym]" organ gminy postanowił we wspomnianym wzorze w sposób fikcyjny zwiększyć liczbę dzieci niepełnosprawnych mnożąc ich liczbę przez 7 (por. ww, współczynnik 7nn), pomimo, że nie odpowiadało to rzeczywistości i legitymizowało fikcję prawną dotyczącą prawdziwej liczby dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do przedszkola publicznego, a wynikającej z systemu informacji oświatowej. W ocenie skarżących, zapisy § 2 ust. 2 załącznika do Uchwały pozostają w sprzeczności z art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji RP, gdyż wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Wspomniana Uchwała została uchylona z dniem 31 grudnia 2015 r. Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, B. M., E. T., E. N.- C. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały; stwierdzenie nieważności późniejszych zmian § 2 ust. 2 załącznika zaskarżonej Uchwały wprowadzonych: - § 1 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 28 października 2010 r. w sprawie zmiany Uchwały, - § 1 ust 1 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały, - § 1 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 17 kwietnia 2014 w sprawie zmiany Uchwały, jako mieszczących się w granicach sprawy i koniecznego dla końcowego załatwienia sprawy; względnie o stwierdzenie wydania ich z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące podniosły zarzuty naruszenia: 1. art. 90 ust 2b u.s.o. poprzez jego błędną wykładnie skutkującą bezprawnym ograniczeniem wysokości wydatków bieżących w przedszkolach publicznych na 1 dziecko, przyjmowanych jako element wyliczenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych, na skutek zawarcia w zaskarżonym przepisie algorytmu (wzoru matematycznego) wprowadzającego fikcyjne i pozorne zwiększenie liczby dzieci w przedszkolu publicznym i w konsekwencji takiego zabiegu ograniczenie wysokości wydatków bieżących ponoszonych na 1 dziecko w przedszkolu publicznym, a przez to naruszenie art. 90 ust 4 u.s.o. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową statuowaną tym przepisem, ograniczającą kompetencje Rady Miasta do określenia jedynie trybu udzielania dotacji; 2. naruszenie art. 94 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 90 ust 4 u.s.o., poprzez fikcyjne zwiększenie liczby dzieci w przedszkolu publicznym i bezprawne ograniczenie wysokości wydatków bieżących w przedszkolach publicznych na 1 dziecko - przyjmowanych jako element wyliczenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych, pomimo, że delegacja ustawowa upoważnia Radę Miasta do określenia trybu udzielania dotacji - jako elementów o znaczeniu technicznym i dotyczącym wymagań formalnych jakie powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje, nie zaś do modyfikowania regulacji ustawowej; W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżących, konstrukcja zaskarżonego przepisu uchwały w praktyce zmniejszała wysokość współczynnika (b), a przez to zawężała definicję planowanych "wydatków bieżących" przedszkoli publicznych, albowiem na potrzeby ustalenia wartości wydatków bieżących na jednego ucznia (współczynnik ,b) pominięta została de facto znaczna cześć wydatków ponoszona w przedszkolu publicznym w K., która niewątpliwie stanowiła także wydatki bieżące (co przyznawał z resztą sam organ poprzez zdefiniowanie współczynnika "D" jako wszystkich wydatków rocznie, jak i w uzasadnieniu uchwały), a to na skutek bezprawnego siedmiokrotnego zwiększenia liczby dzieci niepełnosprawnych w mianowniku równania, które to zwiększenie było pozorne i stanowiło fikcję prawną. Powołując treść art 90 ust. 2b u.s.o. skarżące wskazywały, że wysokość dotacji wylicza się przy zastosowaniu równania matematycznego, w którym w liczniku winna znaleźć się suma wszystkich wydatków bieżących przedszkoli publicznych na terenie Gminy, z kolei w mianowniku liczba wszystkich dzieci w przedszkolach publicznych na terenie Gminy. Iloraz będący wynikiem wskazanego równania stanowi bazę do wyliczenia kwoty dotacji rocznej, którą następnie dzieli się przez 12 miesięcy, wyznaczając kwotę jednostkową dotacji w przedszkolach publicznych, na której - po uwzględnieniu odpowiedniego współczynnika np. 75% - oparta jest następnie dotacja dla przedszkola niepublicznego na jedno dziecko w miesiącu. Przy czym końcowa część przepisu art. 90 ust 2b u.s.o. wskazuje jedynie na gwarancje minimalnej stawki dotacji dla dziecka niepełnosprawnego (wyznaczanej w części oświatowej subwencji ogólnej). Przepis ten ani żaden inny przepis rangi ustawowej nie modyfikuje natomiast sposobu przeliczania dzieci niepełnosprawnych, w szczególności poprzez 7-krotne multiplikowanie ich liczby, ani tym bardziej nie upoważnia Rady Gminy do takich działań. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, skarżące podkreśliły, że delegacja ustawowa do wydania uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określona w art. 90 ust. 4 u.s.o. poza przyznaniem Radzie Miasta kompetencji do określenia w uchwale: trybu udzielania dotacji (jako wymagań formalnych wniosku) oraz ustalenia współczynnika (mnożnika) procentowego dotacji - nie mniejszego niż 75% - nie pozwala na jakiekolwiek modyfikacje ustawowych podstaw wyliczenia dotacji, w szczególności ograniczania sposobu jego wyliczenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie twierdząc, że w 2010 r. Gmina Miejska była organem prowadzącym dla jednego przedszkola publicznego, którym było Przedszkole z Oddziałami Integracyjnymi. Koszt funkcjonowania tego przedszkola (związany m.in. z koniecznością zapewnienia dodatkowej kadry specjalistycznej, zakupu specjalistycznych pomocy naukowych, mniejszą liczebnością grup oraz koniecznością prowadzenia zajęć indywidualnych z dziećmi niepełnosprawnymi) jest wyższy niż koszt funkcjonowania przedszkola "masowego". Zastosowany w uchwale wzór nie polegał - jak twierdzą skarżące - na fikcyjnym, siedmiokrotnym zwiększeniu liczby dzieci niepełnosprawnych w przedszkolu publicznym, lecz służył uwzględnieniu faktu, że koszt kształcenia dzieci niepełnosprawnych w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę Miejską jest 7-krotnie wyższy niż koszt kształcenia w tym przedszkolu pozostałych dzieci. Rozwiązanie takie w pełni uwzględniało lokalną specyfikę i mieściło się w granicach delegacji ustawowej. W piśmie procesowym z 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasową argumentację oraz dołączył odpowiedź Gminy na wezwanie skarżących do wyrównania zaległej dotacji; uchwałę dotacyjną z 31 marca 2016 r., w której zrezygnowano z kontrowersyjnego wzoru, wyciąg z załącznika do uchwały budżetowej za 2011 r., gdzie nie rozdzielano rodzajów wydatków bieżących w przedszkolach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a. - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 446), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona Uchwała w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół prowadzonych na terenie Miasta przez inne niż Miasto osoby prawne i osoby fizyczne oraz dla innych, niż Miasto, osób prawnych i osób fizycznych prowadzących inne formy wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skarżące pismem z dnia 29 października 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 4 listopada 2016r., bezskutecznie wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione. Nie budzi także wątpliwości fakt przysługiwania skarżącym interesu prawnego do wniesienia skargi, jako bowiem podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola na terenie obowiązywania zaskarżonego aktu prawa miejscowego mają ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych. Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Możliwości tej nie wyklucza fakt, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona Uchwała już nie obowiązywała, była ona bowiem stosowana w latach 2010-2015 i wywoływała skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (Dz.U. Nr 109, poz. 527), ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę oraz po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Skoro zatem zaskarżona Uchwała mimo jej uchylenia, stosowana jest do stanów faktycznych zaistniałych w latach 2010-2015 i na jej podstawie udzielono skarżącym dotacje oświatowe, to tym samym jej uchylenie nie stoi na przeszkodzie dokonania jej sądowej kontroli. Należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., o sygn. akt K 19/97, publ. OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest zatem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych jest art. 90 ust. 4 u.s.o.. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W delegacji ustawowej ustawodawca przenosi prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ, a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje, iż za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II Sa/Ka 1831/02 niepublikowany i z dnia 19 sierpnia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 508/02 niepublikowany oraz z dnia 14 października 1999r. sygn. akt Sa/Wr 1179/98 publ. OSS 2000/1/17). Zaskarżona Uchwała wydana została w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o systemie oświaty i musi mieścić się w granicach zakreślonych przez tę właśnie delegację. Na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis ust. 2b art. 90 stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zgodnie z § 2 ust. 2 załącznika do Uchwały, niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja na każdego ucznia w wysokości równej 100% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Miasto w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto. Wysokość wydatków bieżących ponoszonych miesięcznie przez Miasto w przedszkolu publicznym w przeliczeniu na 1 ucznia obliczamy z zależności: D b = 12x(n + 7nn) gdzie: b - wydatki bieżące z budżetu gminy w przedszkolu publicznym miesięcznie na 1 ucznia D - wydatki bieżące z budżetu gminy w przedszkolu publicznym rocznie n - ilość uczniów w przedszkolu publicznym ogółem nn - ilość uczniów niepełnosprawnych w przedszkolu publicznym. W ocenie Sądu, zakwestionowany w skardze przepis pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 2b i ust. 4 u.s.o. oraz art. 94 Konstytucji RP, gdyż wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Jak już wspomniano, z treści art. 90 ust. 2b u.s.o. wynika, że niepublicznym przedszkolom przysługuje dotacja na jednego ucznia na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych. W przepisie tym ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych, odwołał się do pojęcia wydatków bieżących, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem (wyrok NSA z 24 marca 2009 r. o sygn. akt. II GSK 284/08, z 17 stycznia 2008 r. o sygn. akt. II GSK 317/07, z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 2450/13, te orzeczenia jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl) a podzielanym przez skład sądzący w niniejszej sprawie, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych - art. 165a ust. 6 uprzednio obowiązującej ustawy z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz art. 263 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Ponadto w art. 236 ust. 3 ww. ustawy wskazano przykładowe wydatki bieżące i wśród nich są m.in. wydatki jednostek budżetowych na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, wydatki związane z realizacją statutowych zadań, świadczenia na rzecz osób fizycznych czy dotacje na zadania bieżące. Ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych i to niezależnie od ujęcia tych wydatków w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej. Ustalając minimalną wysokość dotacji na poziomie 75% wydatków bieżących ustawodawca przyporządkował 75% wskaźnik procentowy do wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, niezależnie jaka kategoria dzieci do przedszkoli niepublicznych uczęszcza. Należy uznać, że chodzi tu o uśrednione wydatki bieżące na jednego ucznia w przedszkolu publicznym, ponieważ ustawodawca nie wprowadza regulacji w oparciu, o które możliwe byłoby różnicowanie wysokości dotacji proporcjonalnie do kategorii dzieci, które uczęszczają do przedszkola niepublicznego. Tymczasem regulacja zaskarżonego § 2 ust 2 załącznika do spornej uchwały jako przekraczająca zakres upoważnienia ustawowego pozostaje w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; sformułowanie powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Zatem wykracza poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 90 ust. 4 u.s.o. (nie pozwalającego na jakiekolwiek modyfikacje ustawowych podstaw wyliczenia dotacji, a w szczególności ograniczanie sposobu jej wyliczenia) uregulowanie przez Radę Miejską w K. współczynnika 7 zawartego w mianowniku wzoru kreującego wysokość wydatków bieżących ponoszonych miesięcznie przez Miasto. Powyższa regulacja nie odpowiada wymogom z art. 90 ust. 2b u.s.o., który odsyła do wszystkich wydatków bieżących na jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Słusznie zatem podniesiono w skardze, że końcowa część przepisu art. 90 ust 2b u.s.o. wskazuje jedynie na gwarancje minimalnej stawki dotacji dla dziecka niepełnosprawnego (wyznaczanej w części oświatowej subwencji ogólnej), co w przypadku, w którym "regularna" stawka dotacji byłaby niższa, obliguje gminę do wypłaty na dziecko niepełnosprawne stawki minimalnej z subwencji jako "nie mniejszej niż"), zaś w przypadku w którym "regularna" stawka dotacji byłaby wyższa, obliguje gminę do wypłaty na dziecko niepełnosprawne tejże wyższej stawki. Przepis art. 90 ust 2b u.s.o. ani żaden inny przepis rangi ustawowej nie modyfikuje natomiast sposobu przeliczania dzieci niepełnosprawnych, w szczególności poprzez siedmiokrotne multiplikowanie ich liczby, ani tym bardziej nie upoważnia Rady Gminy do takich działań. Podsumowując tę część rozważań należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż wskazanym wyżej unormowaniem Rada Miasta naruszyła obowiązujący porządek prawny. Jak wywnioskować należy z treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006r., Andrzej Kabat). Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę związanie zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, po myśli której organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, należało dojść do przekonania, iż istotne naruszenie prawa w rozpatrywanej sprawie wystąpiło, bowiem wydanie przez aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych niezastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych, a prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności późniejszych zmian § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazać należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest zatem związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową. Skoro w niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 25 lutego 2010 r. nr [...] opublikowana w Dz.Urz.Woj.Pom. z 2010 r., Nr 49, poz. 860, to przedmiotem kontroli sądowej była jedynie ta uchwała (a nie jej nowelizacje) i takie właśnie są granice niniejszej sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.