I SA/Gd 935/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada do dnia 30 listopada 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2021 r. nr [...] W dniu 31 grudnia 2020 r. G.G. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący) złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. dla płatników określonych branżach (RDZ-B6). Wnioskodawca oświadczył, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 49.32.Z, uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek, zaś przychód z tej działalności, uzyskany w miesiącu kalendarzowym, za który składa wniosek, jest niższy o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) - dalej: "ustawa COVID-19" w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił Wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za listopad 2020 r. Decyzja odmowna została wydana z uwagi na fakt niezaewidencjonowania przez Wnioskodawcę na dzień 31 grudnia 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za listopad 2020 r. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. Wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wskazano, że na skutek pomyłki nie wysłał deklaracji za listopad 2020 r. w ustawowym terminie. Deklarację przesłano 13 stycznia 2021 r. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. ZUS wskazał, że Wnioskodawca deklarację rozliczeniową za listopad 2020 r. złożył po terminie wskazanym przez ustawodawcę (tj. po 31 grudnia 2020 r.) i nie był zwolniony z obowiązku jej złożenia. W związku z powyższym utrzymano w mocy decyzję Organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że kod PKD 49.32.Z jest zgodny z ustawą i licencją na prowadzenie działalności. Kod ten jest pomijany jako podrzędny. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę i precyzującym ją piśmie procesowym z dnia 27 września 2021 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu, są decyzje organów I i II instancji, którymi odmówiono Skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za listopad 2020 r. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W myśl art. 31zq ust. 3 ww. ustawy warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za listopad 2020 r. nie później niż do 31 grudnia 2020 r. chyba, że płatnika składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Podstawą odmowy przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. było stwierdzenie, że Skarżący deklarację rozliczeniową za listopad 2020 r. złożył po terminie i nie był zwolniony z obowiązku jej składania. Zdaniem Sądu stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało należycie uzasadnione. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Zdając sobie sprawę z realiów rozpoznawania tego typu wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeniach związanych z pandemią, Sąd uznał, że nie mogą one jednak uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania. W pierwszej kolejności należy podnieść, że w niniejszej sprawie Sąd nie był w stanie należycie skontrolować prawidłowości wydanych decyzji, gdyż z uwagi na brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę rozstrzygania, kwestia ta wymyka się spod kontroli sądowej. Poza wnioskiem Skarżącego brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych. Wszak w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). W powyższym rozumieniu "akta sprawy" oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu oraz że są kompletne (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że również przy ponownej weryfikacji na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, wydając kwestionowaną decyzję, nie dysponował wskazaną dokumentacją, czym uchybił w istotnym stopniu zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), czyniąc kontrolę instancyjną w tym zakresie całkowicie fikcyjną. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94). Zdaniem Sądu, organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ z uwagi na braki w zgromadzonym materiale dowodowym zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Tymczasem naruszenie prawa wystąpi, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. W badanej sprawie organ przyjął, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za listopad 2020 r., ale nie uzasadnił dlaczego. Stanowisko organu w kwestii braku zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za ten okres nie wynika, ani z uzasadnienia decyzji, ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z uwagi na wydanie decyzji odmownej organ był zobowiązany przedstawić z jakiej okoliczności wynika fakt, że Skarżący miał obowiązek złożenia deklaracji, skoro jest to jeden z warunków przyznania zwolnienia z opłacania składek. Kwestia ta została jednak całkowicie pominięta. Obowiązkiem ZUS było przytoczenie treści stosownych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skonfrontowanie ich treści ze stanem faktycznym występującym w niniejszej sprawie a następnie wyjaśnienie dlaczego, zdaniem organu, Skarżący miał obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych. Organ rentowy jednak tego nie uczynił gdyż brak jest rozważań w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Nie można zatem skontrolować prawidłowości tezy organu, że na Skarżącym spoczywał obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowych za listopad 2020 r. W niniejszej sprawie zaś organy skupiły się jedynie na stwierdzeniu, że deklaracja została złożona po terminie. Dokonanie zaś ustaleń w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że płatnik miał obowiązek złożenia deklaracji mogłoby dopiero prowadzić do stwierdzenia, że dokonał tego po terminie. Wobec czego należało uznać, że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji doszło do naruszenia również art. 80 k.p.a. Reasumując, ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną, usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, rozważając, czy na podstawie materiału dowodowego zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia. Powyższego organ dokona na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w których znajdą się dokumenty przedłożone przez Skarżącego, a także ustalenia organu dokonane na podstawie informacji znanych organowi z urzędu. Końcowo należy wskazać, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Art. 63 § 3 k.p.a. przewiduje, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Wymóg podpisu pozwala na zidentyfikowanie, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Z uwagi na powyższe nie ulega też wątpliwości, że podpis musi być własnoręczny. W orzecznictwie podnosi się, że złożenie kserokopii pisma nie stanowi o jego własnoręcznym podpisaniu. W takiej sytuacji, organ jest zobowiązany wezwać do usunięcia braków formalnych. W niniejszej sprawie do akt administracyjnych załączono jedynie kserokopię wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ na wezwanie Sądu nie dołączył do akt sprawy podpisanego wniosku, nie wyjaśnił również, czy jest w posiadaniu oryginału pisma. Oznacza to, że wniosek ten nie był własnoręcznie podpisany, a jedynie była to kserokopia bez uwierzytelnionego podpisu. Wniosek bez oryginalnego podpisu nie spełnia wymogów formalnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym nie wywołuje skutków prawnych podania i nie można go rozpatrzyć. Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę, nie wezwał adresata pisma do usunięcia braku formalnego wniosku i rozpoznał sprawę merytorycznie przez co naruszył art. 63 § 3 i art. 134 k.p.a. Powyższe uchybienie musiało skutkować uchyleniem tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach sądowych, albowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) ww. ustawy, Skarżący nie miał obowiązku ich uiszczania; nie był również zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.