I SAB/Gd 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Gminy Miasta G. G. Urzędu Pracy w przedmiocie przyznania dotacji 1. umarza postępowanie w sprawie bezczynności Gminy Miasta G. G. Urzędu Pracy 2. stwierdza, że bezczynność Gminy Miasta G. G. Urzędu Pracy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. w pozostałym zakresie skargę oddala 4. zasądza od Gminy Miasta G. G. Urzędu Pracy na rzecz J. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania J.Z. złożył w dniu 17 maja 2021 r. wniosek o udzielenie dotacji w kwocie 5.000 zł na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy w ramach wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. W odpowiedzi na wniosek skarżącemu doręczone zostało pismo Gdańskiego Urzędu Pracy z dnia 1 czerwca 2021 r. nr [...], w którym poinformowano, że wniosek został rozpatrzony negatywnie. W piśmie z 2 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o zmianę decyzji z 1 czerwca 2021 r. wskazując, że prowadzi działalność uzasadniającą przyznanie dotacji. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Gdańskiego Urzędu Pracy w piśmie z dnia 24 czerwca 2021 r. poinformował, że przedstawione przez wnioskodawcę wyjaśnienia nie mają wpływu na zmianę stanowiska organu, a wniosek nie może zostać uwzględniony. W piśmie z dnia 4 lipca 2021 r. wnioskodawca przedstawił swoje stanowisko prawne, złożył wniosek o wskazanie instytucji odwoławczej "w sprawie o zmianę stanowiska urzędu w sprawie przyznania dotacji oraz odmowę przyznania dotacji". Kolejne pismo wnioskodawcy z 12 sierpnia 2021 r. stanowiło ponaglenie związane z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 4 lipca 2021 r. Wnioskodawca powtórzył wniosek dotyczący "wskazania formalnej drogi odwoławczej". W odpowiedzi z 13 września 2021 r. Dyrektor Gdańskiego Urzędu Pracy wskazał, że przepisy regulujące przyznanie dotacji nie przewidują trybu odwoławczego, gdyż dotacja jest świadczeniem fakultatywnym i o jej przyznaniu decyduje urząd pracy działający w imieniu starosty. Przyznanie dotacji następuje w formie umowy cywilnej, od której nie przysługują administracyjne środki odwoławcze, jedynie możliwość wniesienia pozwu cywilnego do sądu. W dniu 27 lutego 2023 r. J.Z. złożył na podstawie art. 145 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 17 maja 2021 r. o przyznanie dotacji. W odpowiedzi opatrzonej datą 10 marca 2023 r. Dyrektor Gdańskiego Urzędu Pracy poinformował, że nie ma możliwości wznowienia postępowania w sprawie wniosku z 17 maja 2021 r. o przyznanie dotacji. W dniu 1 czerwca 2023 r. J.Z. złożył w do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "odwołanie od decyzji odmownej [...] z 17 maja 2021 r. oraz [...] z dnia 18 czerwca 2021 r.". Zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2023 r. Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarządził rozdzielenie skarg: skarga na wniosek z 17 maja 2021 r., nr [...] – sygnatura akt I SA/Gd 519/23, skarga na wniosek z dnia 18 maja 2021 r., nr [...] – sygnatura akt I SA/Gd 522/23. Postanowieniem z dnia 10 października 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 519/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę strony. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na to, że J.Z. jednoznacznie wyrażał wolę poddania stanowiska prawnego organu kontroli, a oznaczenie pisma sformułowaniem "odwołanie" nie zwalniało organu od dokonania prawidłowej jego kwalifikacji. Zdaniem Sądu złożone przez J.Z. pismo z 2 czerwca 2021 r., pomimo braku prawidłowego pouczenia, stanowiło realizację prawa do wniesienia skargi. Sąd zwrócił uwagę, że skardze, która została złożona przez wnioskodawcę przed upływem terminu 30 dni od dowiedzenia się o wydaniu aktu, nie nadano biegu. Skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, a zatem zdaniem Sądu, organ był zobowiązany przekazać sądowi skargę wraz z konkretnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Następnie Sąd stwierdził, że późniejsza aktywność procesowa strony w zakresie wniosku o wznowienie postępowania i pisma z dnia 28 kwietnia 2023 r. kierowanego do Sądu, określonego jako odwołanie od decyzji administracyjnej, nie konwaliduje wadliwości działania organu w zakresie braku pouczenia oraz nadania biegu skardze złożonej z zachowaniem terminu do jej wniesienia w 2021 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że kolejna skarga kierowana do sądu administracyjnego, a złożona w 2023 r. nie jest dopuszczalna. Skarżący zrealizował już bowiem prawo do wniesienia skargi w terminie ustawowym, choć jak zostało to podkreślone przez Sąd, skardze nie nadano biegu z naruszeniem przepisów postępowania. Wniesienie przez J.Z. skargi z zachowaniem terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. uzasadnia stwierdzenie, że kolejna skarga na ten sam akt administracyjny nie jest dopuszczalna. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w dniu 1 czerwca 2023 roku podlegała odrzuceniu. Odpis orzeczenia Sądu wraz ze stwierdzaniem prawomocności wpłynął do siedziby organu w dniu 19 grudnia 2023 r. (k. 32 akt administracyjnych). W dniu 28 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło pismo J.Z. z dnia 25 stycznia 2024 r. stanowiące skargę na bezczynność organu w przedmiocie odmowy przyznania dotacji zgodnie z wnioskiem z dnia 17 maja 2021 r. We wskazanej skardze strona sformułowała żądanie stwierdzenia bezczynności organu, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz przyznania na rzecz strony stosownego odszkodowania. W dniu 28 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło również pismo J.Z. z dnia 2 czerwca 2021 r., które zgodnie z postanowieniem Sądu z 10 października 2023 r. zostało uznane za skargę na czynność organu w przedmiocie wypłaty dotacji. Sprawa ze wskazanej skargi została w tutejszym sądzie zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Gd 276/24. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Gdańsk wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie odmowy przyznania dotacji. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 XII 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 V 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Sąd wskazuje, że J.Z. w dniu 17 maja 2021 r. złożył wniosek o udzielenie dotacji pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy w ramach wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Jednocześnie, w odpowiedzi na pismo Gdańskiego Urzędu Pracy z dnia 1 czerwca 2021 r. o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, skarżący w piśmie z 2 czerwca 2021 r. wniósł o zmianę wydanego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że wskazane pismo strony z dnia 2 czerwca 2021 r., w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 519/23, zostało uznane za skierowaną do sądu skargę, której organ administracyjny nie nadał właściwego biegu. Odpis orzeczenia Sądu wraz ze stwierdzaniem prawomocności wpłynął do siedziby organu w dniu 19 grudnia 2023 r. Natomiast pismo z 2 czerwca 2021 r. stanowiące skargę, wpłynęło do tutejszego sądu administracyjnego w dniu 28 marca 2023 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt I SA/Gd 276/24. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w nadaniu biegu skardze złożonej przez stronę, albowiem nie uczynił tego w terminie wymaganym przez przepisy prawa. Jak wynika bowiem z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej w skrócie zwana p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Za dzień otrzymania skargi należało w tym wypadku przyjąć dzień, w którym organ otrzymał prawomocne postanowienie sądu administracyjnego z dnia 10 października 2023 r. Dopiero bowiem w tym postanowieniu została przesądzona kwestia tego, że pismo strony z dnia 2 czerwca 2021 r. stanowiło skargę. W związku z powyższym organ dysponując prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, powinien był podjąć czynności zmierzające do przekazania skargi do Sądu. Analiza akt sprawy I SA/Gd 276/24, toczącej się przez tutejszym sądem administracyjnym wskazuje, że skarga wpłynęła do sądu dopiero w dniu 28 marca 2023 roku, a zatem z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu o jakim mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w związku z niedochowaniem ustawowego terminu nadania skardze dalszego biegu. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, wydanie przez organ decyzji lub innego aktu bądź też podjęcie wymaganej czynności przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność, wyłącza możliwość jej uwzględnienia w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe. Wskazać w tym miejscu należy na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (publ. ONSAiWSA 2009 r., nr 4, poz. 63), w myśl której przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzić należy, że z uwagi na przekazanie do sądu skargi strony, bezprzedmiotowe stało się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie, w jakim Sąd miałby zobowiązać organ do nadania biegu sprawie, dotyczącej rozpoznania skargi J.Z. w przedmiocie wniosku o przyznanie dotacji. Skarga ta została bowiem przekazana do sądu administracyjnego, a kwestie związane z oceną legalności działań organu będą podlegały rozpatrzeniu przez sąd w postępowaniu o sygn. akt I SA/Gd 276/24. W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez sąd w przedmiocie, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., albowiem podmiot zobowiązany, którego dotyczyła skarga na bezczynność, dokonał wymaganej prawem czynności polegającej na nadaniu skardze strony dalszego biegu. Podmiot zobowiązany przestał więc tkwić w bezczynności, przez co w sprawie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. W ocenie Sądu, skoro organ dokonał czynności nadania skardze dalszego biegu jeszcze przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, to uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności stało się bezprzedmiotowe. W toku trwania niniejszego postępowania wystąpiło bowiem zdarzenie, w następstwie którego przestała istnieć sprawa sądowo-administracyjna dotycząca bezczynności organu. Załatwienie sprawy przez organ przed datą orzekania przez sąd administracyjny, skutkuje umorzeniem postępowania, jednak nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. W powołanym przepisie mowa jest o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 - CBOSA). Sąd ma na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rzeczonej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do rozpoznania sprawy przez sąd. Sąd wskazuje jednocześnie, że nie zasługiwał na uwzględnienie złożony przez stronę wniosek o przyznanie skarżącemu odszkodowania w związku z bezczynnością organu. Odnosząc się do tak sformułowanego przez stronę wniosku Sąd miał na względzie, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają sądowi administracyjnemu możliwości zasądzania na rzecz strony, odszkodowania od organu. Mając jednak na uwadze kontekst złożonego przez stronę wniosku Sąd rozważał możliwość przyznania skarżącemu kwoty pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie wyraża się słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w sprawie bezczynności Gminy Miasta Gdańsk. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie nie zostało wprawdzie wydane rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem stały temu na przeszkodzie opisane wcześniej względy natury formalnej, niemniej jednak Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a zatem w tym zakresie uznał skargę za mającą usprawiedliwione podstawy. Powyższe uzasadniało zatem zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.