II SA/Gd 1018/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2025 r., nr IX/140/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla części działki nr 246/5 w obrębie geodezyjnym Dobrogoszcz dla terenu elektrowni słonecznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Kościerzyna na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z 25 sierpnia 2025 r., nr IX/140/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym D. dla terenu elektrowni słonecznych, zaskarżając ją w całości. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucono organowi istotne naruszenie: art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." w związku z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak uzgodnienia projektu planu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; art. 67a ust. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zawarcie w załączniku do uchwały zbioru danych przestrzennych zawartych w planie. Uzasadniając pierwszy zarzut Wojewoda zauważył, że pismem z 31 marca 2025 r. Wójt Gminy Kościerzyna zawiadomił Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o podjęciu przez Radę Gminy Kościerzyna uchwały z 26 marca 2025 r., nr III/96/25 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla działki nr [...] w obrębie geodezyjnym D. dla terenu elektrowni słonecznych, informując o możliwości składania wniosków do planu. Pismo zostało doręczone do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Gdańsku z 1 kwietnia 2025 r. Pismem z 16 czerwca 2025 r. Wójt Gminy Kościerzyna wystąpił o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu przez właściwe organy, pominął jednak Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który nie figuruje w rozdzielniku tego pisma, nie ma również potwierdzenia otrzymania pisma przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Gdańsku oraz informacji o uzgodnieniu projektu planu przez Konserwatora w wykazie uzgodnień. Wojewoda uznał w konsekwencji, że organ nie spełnił obowiązku spoczywającego na organie wykonawczym Gminy Kościerzyna, ponieważ Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków został pominięty w procedurze uzgadniania projektu planu miejscowego w oparciu o jednostronną decyzję podjętą przez organ wykonawczy gminy. Stwierdzenie w uchwale, że na terenie objętym planem nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków, obiekty objęte wojewódzką ewidencją zabytków ani obiekty objęte gminną ewidencją zabytków, a obszar planu nie znajduje się w sąsiedztwie takich obiektów, nie jest wystarczającą przesłanką do pominięcia uzgodnienia projektu planu z konserwatorem zabytków. Pozostawienie oceny właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków subiektywnej ocenie organów gminy stoi również w sprzeczności z art. 19 i 20 u.o.z. oraz stanowi znaczące pole do nadużyć. Uzasadniając drugi zarzut Wojewoda stwierdził, że w § 1 ust. 5 pkt 4 uchwały, Rada Gminy Kościerzyna wskazała, że integralną częścią uchwały jest m.in. zbiór danych przestrzennych zawartych w planie, stanowiący załącznik nr 4 do uchwały. Z kolei w załączniku nr 4 do uchwały organ stanowiący postanowił, że "dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ujawnione zostaną po kliknięciu w ikonę." Przywołany załącznik jest jednak nieaktywny, nie zawiera żadnego nośnika danych przestrzennych, nie ma również możliwości otworzenia żadnego zbioru danych przestrzennych za pośrednictwem załącznika nr 4 do uchwały. W ocenie Wojewody, organ stanowiący miał obowiązek sporządzić dane przestrzenne dla zaskarżonego planu w formie załącznika do uchwały. Naruszenie tego obowiązku prowadzi do istotnego naruszenia art. 67a ust. 3 i 5 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że od 24 września 2023 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) - zwanej dalej "ustawą zmieniającą", nastąpiła zmiana trybu uzgadniania projektów planów miejscowych z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków – od tego dnia uzgadnianie z właściwym wojewódzkim konserwatorem obowiązkowe jest wyłącznie w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Organ podkreślił, że art. 20 ustawy u.o.z. nie wolno czytać w oderwaniu od art. 19 ust. 1 tej ustawy ani w oderwaniu od art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. Zasada racjonalności ustawodawcy nie pozwala przyjąć, aby celem stanowienia przepisu, w tym wypadku nowego brzmienia art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.z.p. było jego stosowanie w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Taka interpretacja byłaby jaskrawym przykładem wykładni contra legem. Rada Gminy podniosła, że na obszarze planu i w jego bezpośrednim sąsiedztwie nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, tym samym nie występują przesłanki do uzgodnienia planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósmy u.p.z.p. Gmina Kościerzyna posiada wykaz obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych gminną ewidencją zabytków, ale pozostają nieujawnione obiekty ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w szczególności obiekty archeologiczne. Skoro na terenie objętym planem oraz w jego sąsiedztwie nie występują żadne obiekty lub obszary wymagające ochrony konserwatorskiej, a plan nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących ochrony zabytków, to w ocenie organu materia planu nie mieści się w kompetencjach Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a tym samym organ nie miał obowiązku wysyłać do uzgodnień projektu planu. W odniesieniu do drugiego zarzutu wskazano, że doszło do uchybienia w zakresie publikacji załącznika nr 4, w zakładce https://koscierzvna.bip.qov.pl/uchwaiv-z-2025-roku/nr-ix-140-25.html., a także z przyczyn technicznych nie został on prawidłowo opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego oraz na stronie BIP – w sposób umożliwiający dostęp do danych przestrzennych. Aktualnie zbiór danych przestrzennych został sporządzony przez organ wykonawczy gminy zgodnie z wymogami art. 67a ust. 3 u.p.z.p. Załącznik nr 4 został formalnie przypisany do uchwały jako jej integralna część (§ 1 ust. 5 pkt 4), https://koscierzvna.bip.gov.pl/uchwalv-z-2025-roku/nr-ix 140-25.html. Uchybienie to wynika z przyczyn technicznych związanych z publikacją i zostało już wyeliminowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), dalej jako: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych i nieistotnych naruszeń prawa. Mimo to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r. II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Ponadto należy odnieść się do regulacji szczególnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą nieważność aktu powoduje istotne naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej. Przy interpretacji przesłanki istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te powinny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowy przebieg postępowania zmierzający do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w art. 17 u.p.z.p. Niniejsza kontrola sądowa została zainicjowana skargą Wojewody Pomorskiego, który w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej skardze Wojewoda zarzucił podjęcie przez Radę Gminy Kościerzyna uchwały z 25 sierpnia 2025 r., nr IX/140/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościerzyna dla części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym D. dla terenu elektrowni słonecznych, z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) poprzez brak uzgodnienia projektu planu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem Sądu zarzut ten jest zasadny. Jak już wskazano, tryb postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Jednym z etapów uchwalania planu jest uzgodnienie projektu z właściwymi organami, wśród których wymieniony został wojewódzki konserwator zabytków, o czym stanowi art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme. Przy czym treść tego przepisu z dniem 24 września 2023 r. uległa zmianie. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, dotychczasowa treść art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p., wskazująca na obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków "w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", otrzymał brzmienie "w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami". Skarżona uchwała została podjęta w dniu 25 sierpnia 2025 r., a uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto w dniu 26 marca 2025 r., a więc po dniu 23 września 2023 r. Wobec tego, na mocy art. 67 ust. 3 pkt 1-3 ustawy zmieniającej, zastosowanie w sprawie ma przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Niemniej, w ocenie Sądu, powyższa zmiana przepisu nie miała wpływu na obowiązek dokonania uzgodnienia projektu planu miejscowego z Pomorskiem Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W pierwszej kolejności stwierdzić bowiem należy, że przepis art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. wprowadza obowiązek dokonania uzgodnień projektu planu miejscowego ze wskazanymi organami. Obowiązek ten jest niezależny od woli organu wykonawczego przeprowadzającego procedurę planistyczną i wynika wprost z ustawy. Nie może więc on samodzielnie dokonać wyboru, do których organów wymienionych w ww. przepisie wystąpi o uzgodnienie. Kwestia czy materia podejmowana w planie podlega kompetencjom danego organu należy do oceny tego organu, co wyraża on poprzez postanowienie w sprawie uzgodnienia. Trzeba przy tym zauważyć, że z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że na postanowienie uzgadniające przysługuje zażalenie. Wójt zobowiązany był więc do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu miejscowego dla części działki nr [...], obręb D., do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, niezależnie od tego, że według własnej analizy stwierdził, iż na terenie objętym planem nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, jak też obszar objęty planem nie znajduje się w pobliżu ww. obiektów, ani nie występują formy dóbr kultury współczesnej. Jak już bowiem wskazano, obowiązek uzgodnienia wynika z samej ustawy i organ prowadzący procedurę planistyczną nie ma podstaw do samodzielnego wyłączania uprawnień uzgodnieniowych poszczególnych organów. To, czy materia planu mieści się w kompetencjach rzeczowych tych organów należy do ich oceny. Organ uzgadniający może więc uznać, że projekt planu nie wymaga jego uzgodnienia lub uznać, że poruszane w planie kwestie podlegają jego kompetencjom i w tym zakresie plan uzgodnić, bądź wskazać warunki, od których uzależnione będzie pozytywne uzgodnienie. Jeżeli natomiast organ planistyczny stoi na stanowisku, że organ błędnie stwierdził swoją kompetencję do uzgodnienia i chce uniknąć związania wskazanymi warunkami, musi zaskarżyć wydane postanowienie. Dlatego też argumentacja Rady zawarta w odpowiedzi na skargę nie mogła zostać uwzględniona. Rada próbowała wykazać, że ze względu na zmianę treści art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme u.p.z.p., jeżeli na terenie planu nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, jak też obszar objęty planem nie znajduje się w pobliżu ww. obiektów, a konserwator ma dokonywać uzgodnienia "w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami", w takim wypadku brak jest podstaw do występowania w procedurze planistycznej o uzgodnienie z tym organem. Jak już wskazano powyżej, to konserwator zabytków decyduje o tym, czy rzeczywiście na terenie planu nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków ani obiekty objęte gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, jak też obszar objęty planem nie znajduje się w pobliżu ww. obiektów. Jedynie na marginesie należy zatem zauważyć, że zwrot "w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami" jest pojęciem szerokim i obejmuje także kwestie ochrony krajobrazu kulturowego. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome, będące w szczególności krajobrazami kulturowymi. Zatem krajobraz kulturowy stanowi element ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, który podlega uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w procedurze planistycznej. Odnosząc się do zarzutów Wojewody Sąd uznał je zatem za zasadne. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że Wójt nie miał uprawnień do przyjęcia, że skoro na obszarze planu brak jest obiektów wpisanych do rejestru zabytków ani obiektów objętych gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, a obszar planu nie znajduje się w pobliżu ww. obiektów, to nie było obowiązku dokonywania uzgodnień z konserwatorem zabytków. Wójt ustawą jest bowiem zobowiązany do przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej ze wskazanymi enumeratywnie organami. Z tych względów Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał, że zarzut dotyczący istotnego naruszenia trybu sporządzania planu ze względu na brak wymaganego uzgodnienia jest uzasadniony. Sąd podzielił również drugi z zarzutów Wojewody, dotyczący naruszenia art. 67a ust. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zawarcie w załączniku do uchwały zbioru danych przestrzennych zawartych w planie. Wbrew zapisom § 1 ust. 5 pkt 4 uchwały, nie zawierała ona w dacie podjęcia - w załączniku nr 4 zbioru danych przestrzennych zawartych w planie. Obowiązek w tym zakresie wynika z art. 67a u.p.z.p., który stanowi, że organy właściwe do sporządzania projektów aktów planowania przestrzennego tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214). W myśl art. 67a ust. 5 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla aktów planowania przestrzennego stanowią załącznik do uchwały przyjmującej akt planowania przestrzennego lub wydanego zarządzenia zastępczego wojewody w sprawie uchwalenia aktu planowania przestrzennego. Jak sama przyznała rada gminy w odpowiedzi na skargę, doszło do uchybienia w zakresie publikacji załącznika nr 4, a także z przyczyn technicznych nie został on prawidłowo opublikowany w Dzienniku Urzędowym i na stronie BIP, przy czym uchybienie to zostało wyeliminowane. Jak już uprzednio wskazano, kontrola zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odnosi się do stanu faktycznego i prawnego na dzień podjęcia uchwały, a na ten moment zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 67a ust. 5 u.p.z.p., przy czym rozważania na temat istotności tego uchybienia w świetle jego następczego usunięcia są bezprzedmiotowe z uwagi na nieuzgodnienie projektu planu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, skutkujące koniecznością stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1336), zasądzając od Rady Gminy Kościerzyna na rzecz Wojewody zwrot kwoty 480 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem z takim wnioskiem wystąpił Wojewoda, a organ w zakreślonym terminie żądaniu temu się nie sprzeciwił.