II SA/Gd 1024/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 9 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. II SA/Gd 1024/03 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta decyzją z dnia 4 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 40 ust 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego miasta R. zatwierdzonego uchwała nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia 29.03.1990 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), po rozpatrzeniu wniosku K. P. i M. P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...] obręb [...] w R. przy ul. [...] w związku z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie kiosku typu pawilon powtarzalny wg. katalogu producenta z niezbędną infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż nieruchomości te leżą na obszarze oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolami F24 MW, przeznaczonym pod istniejąca zabudowę wielorodzinną do adaptacji z dopuszczalnością usług w ciągu ulicy D. Planowana inwestycja jest zatem zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniósł między innymi E. S., który zarzucił, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja jest terenem zielonym. Podkreślił, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego R., w części opisowej sygnowanej symbolem F-24 MW, obejmującej całe osiedle Z., nie są wymienione żadne ulice i dróżki. Ponadto na planie miasta w skali 1:5000 będącym integralną częścią wspomnianego ogólnego planu, nie wymieniono ani nie oznaczono na planie istniejących terenów zielonych, nasadzonych pasów zakrzewień oraz istniejących obiektów - parking osiedlowy z utwardzoną nawierzchnią dla 9 stanowisk postojowych, jak również przylegającego do omawianego terenu istniejącego przystanku autobusowego dla kilku linii komunikacji miejskiej i międzymiastowej. Odwołujący wskazywał także na niedokładności istniejące w tym planie. Argumentował, ze likwidacja zieleni w rejonie, gdzie jest jej niedostatek, szczególnie obok ulicy o dużym ruchu drogowym, gdzie istnieje znaczne zanieczyszczenie powietrza spalinami, jest z gruntu nieprawidłowa. E. S. zarzucał, że "niedopuszczalna jest likwidacja terenów zielonych będącymi zielonymi płucami osiedla mieszkaniowego, przy generalnej szczupłości tych terenów w dużych skupiskach ludzkich." Nie uwzględniając tych argumentów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia 9 czerwca 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie, ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w jego uzasadnieniu. Ponadto Kolegium wskazało, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie (inwestycja) jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy). Organ odwoławczy wskazał również, iż nie ma znaczenia, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest planem ogólnym, czy szczegółowym. SKO wskazało, że inwestycja polegająca na budowie kiosku typu "A" z niezbędną infrastrukturą jest zgodna z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatem należało ustalić dla niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Plan dopuszcza lokalizację usług w ciągu ul. [...], a kiosk jest obiektem służącym realizacji funkcji usługowej. Kolegium podkreśliło, że skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że teren inwestycji jest przeznaczony w planie miejscowym pod tereny zielone. Przeznaczenie w planie jest natomiast całkowicie inne, a istnienie zieleni na terenie działek [..] i [...] nie może uniemożliwiać wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zgodnej z ustaleniami plan miejscowego. Powierzchnia kiosku typu "A" ma zwykle ok. 10-15 m2, trudno uznać taką powierzchnię terenów zielonych za "zielone płuca" osiedla mieszkaniowego. E. S. wniósł skargę do Sądu zarzucając powyższej decyzji sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego R. Wskazywał, iż decyzja, ani żaden z jej załączników nie wskazuje lokalizacji projektowanej inwestycji budowlanej w obrębie zieleńca i wieloletnich nasadzeń krzewów wokoło wspomnianych działek. Nie ma również żadnych decyzji o zmianie sposobu użytkowania działek z terenów zieleni na inwestycje budowlane, podczas gdy, w jego ocenie, tereny, na których ma być realizowana inwestycja są bezsprzecznie terenami zielonymi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium ponownie wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie może przewidywać szczegółowej lokalizacji inwestycji, bowiem temu służy projekt zagospodarowania terenu stanowiący część projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to, będące powtórzeniem regulacji przyjętej w tym względzie w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, jest konsekwencją tego, iż właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem. W tym miejscu powołać należy się na poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie prawniczym w zakresie, w jakim dotyczą kategorii prawnej, jaką jest "interes prawny" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. O "interesie prawnym" w rozumieniu tego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 424, 425). Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (niepubl.) również uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków(...)". W doktrynie prawa wskazuje się, że "interes prawny" we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 122, 123). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "(...) żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś, tamże). Jednakże nie wyczerpuje to treści pojęcia "interes prawny" w rozumieniu przepisu art. 50 P.p.s.a. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. (por. A.Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005.). Postępowanie sądowoadministracyjne zostaje wszczęte z dniem złożenia skargi przez uprawniony podmiot. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (por. W. Chróścielewski Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego; PiP 2004/3/63 - t.1). Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11.04.1991 r. - sygn. akt III ARN 13/91). Należy zauważyć, że stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.12.1995 r. - sygn. akt IV SA 20/95).- por. także wyrok NSA z dnia 26.10.1999r. sygn. akt IV SA 1693/97; LEX nr 48702. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący, jako mieszkaniec budynku znajdującego się przy tej samej ulicy, co planowana inwestycja, nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi do Sądu. W sprawie niniejszej skarżący nie tylko nie wykazał swojego interesu prawnego, ale nawet na taki interes, istniejący po jego stronie, się nie powoływał. Ponieważ postępowanie przed sądem administracyjnym nie ma charakteru inkwizycyjnego, gdyż Sąd ten może wszcząć postępowania wyłącznie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, to nawet rażące wady prawne decyzji administracyjnej, która nie została w sposób prawidłowy zaskarżona, nie dają Sądowi uprawnień do jakichkolwiek ingerencji orzeczniczych. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Otóż, w sprawie niniejszej, skarżący E. S. wywiódł swój przymiot strony uprawnionej do wniesienia skargi sądowej nie na własnym interesie prawnym, wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, lecz na sprzeczności zaskarżonej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Można by z tego wyprowadzić wniosek, iż E. S. wnosząc skargę sądową, działał nie we własnym interesie, lecz w interesie publicznym. (por. również wyrok NSA z dnia 8.01.1999r., sygn. akt IV SA 2316/96, LEX nr 46813) Nie ma przy tym znaczenia fakt "ustranniania" skarżącego przez organ w trakcie postępowania administracyjnego. Samo przesyłanie E. S. wszelkich rozstrzygnięć organu, jak również traktowanie go przez organ jak stronę postępowania nie dało mu interesu prawnego umożliwiającego mu wniesienie skargi do Sądu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.