II SA/Gd 108/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2015 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia 7 lutego 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. A. i A. T. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej o wymiarach 5,00 m x 6,40 m składającego się z kontenera i dobudowanego tarasu z zadaszeniem oraz rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,60 m x 2,10 m, wzniesionych na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 22 października 2012 r. nr [...], stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji w części nakazującej rozbiórkę A. T. i jednocześnie nie stwierdził nieważności tej decyzji w pozostałym zakresie. W dniu 23 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny działki nr [...] położonej w K. i ustalił, że J. A. nie wykonała obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (ustępu), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina K. Z uwagi na powyższe, w dniu 25 marca 2015 r., organ ten wystosował do J. A. upomnienie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej w dniu 7 lutego 2005 r. z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanej w dniu 16 kwietnia 2015 r. Wobec dalszego niewykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, stwierdzonego podczas ponownie przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 20 kwietnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 23 kwietnia 2015 r. wystawił wobec J. A. tytuł wykonawczy nr [...]. Tytuł ten został doręczony zobowiązanej w dniu 11 maja 2015 r. Do wystawionego tytułu wykonawczego, pismem z dnia 17 maja 2015 r., J. A. wniosła zarzut, wskazując na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji [...] jak i późniejszych decyzji. Wyjaśniła, że nie wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie zabudowy na działce w K. z uwagi na to, że wszystkie pisma w tej sprawie kierowane były do niej na niewłaściwy adres, pod którym nie przebywa i nie jest zameldowana od 1 sierpnia 1997 r. Oświadczyła, że po roku 1995 nie otrzymała żadnych dokumentów na prawidłowy adres zamieszkania. Tym samym nie miała możliwości zajęcia stanowiska i odwołania się zarówno od decyzji z 2005 r., jak i od decyzji z 2012 r. Następnie, w piśmie z dnia 5 października 2015 r., pełnomocnik J. A. sprecyzował, że z uwagi na nieprawidłowości przy doręczaniach pism w sprawie, jej intencją było wskazanie, że doszło do naruszenia art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niedołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 tej ustawy, a co w konsekwencji stanowi podstawę zarzutu wynikającego z art. 33 pkt 10 tej ustawy. Postanowieniem z dnia 16 października 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego oddalił zarzuty zgłoszone przez J. A. pismem z dnia 17 maja 2015 r., a uzupełnione pismem z dnia 5 października 2015 r. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczące tytułu wykonawczego z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...], wskazując, że wniesiony zarzut jest niezasadny, gdyż zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ doręczył J. A. upomnienie z dnia 25 marca 2015 r. a osobiste potwierdzenie odbioru przesyłki nastąpiło w dniu 16 kwietnia 2015 r. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego J. A. wniosła zażalenie, podnosząc, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 7 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez uchylenie się od wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez brak odniesienia się do zarzutów wniesionych przez samą zobowiązaną w piśmie z dnia 17 maja 2015 r.; art. 11 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez uchylenie się od powinności wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; art. 8 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 34 § 5 w zw. z art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1609), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2015 r. stwierdzając, że postanowienie to jest zasadne, lecz jego uzasadnienie wymaga uzupełnienia poprzez wskazanie, że wierzyciel obowiązku nie załącza dowodu doręczenia upomnienia do odpisu tytułu wykonawczego przekazywanego zobowiązanym. Obowiązek doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 27 § 3 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji ciąży na wierzycielu względem organu egzekucyjnego, nie względem zobowiązanego, a ponieważ organ nadzoru budowlanego pełni obydwie funkcje nie musi przekazywać sobie dokumentu znajdującego się w aktach postępowania. Wskazał także, że aspekt udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które zakończyło się egzekwowaną decyzją ostateczną, może być wyłącznie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego na żądanie strony. Podkreślił przy tym, że decyzja z dnia 7 lutego 2005 r. została skierowana do J. A. na prawidłowy adres i doręczona została w trybie art. 44 kpa, o czym świadczą stemple i adnotacje Urzędu Pocztowego na kopercie przesyłki. We wniesionej skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła, że wydane zostało ono z naruszeniem: art. 7 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez uchylenie się od wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; art. 11 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez uchylenie się od powinności wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; art. 8 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa – poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych i prawnych, w oparciu o które organ wydał zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2015 r. jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2015 r. są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę tych postanowień stanowiły przepisy art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), które dotyczą możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zauważyć na wstępie należy, że zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Przy czym zarzuty mogą być wnoszone tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dacie wydawania kontrolowanych postanowień, stanowił zaś, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że podniesione przez skarżącą, zarówno w piśmie z dnia 17 maja 2015 r. jak i w piśmie z dnia 15 października 2015 r., okoliczności nie stanowią o niespełnieniu w tytule wykonawczym z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [...] wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc o możliwości postawienia zarzutu wskazanego w art. 33 pkt 10 tej ustawy. W dniu wystawiania przedmiotowego tytułu wykonawczego przepis art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowił, że: § 1. Tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. W niniejszej sprawie uszło uwadze organów obu instancji, że w dniu wystawiania tytułu wykonawczego nr [...] nie obowiązywał już przywoływany w zarzutach skarżącej § 3 art. 27, który stanowił, że do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Przepis art. 27 § 3 uchylony został bowiem przez art. 111 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 11 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1289) zmieniającej min. ustawę z dniem 21 listopada 2013 r., a tym samym nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Stąd też od tej daty tytuł wykonawczy zawiera datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku (art. 27 pkt 12). Wyjaśnić przy tym należy, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 26 § 2 ustawy pozostały w mocy do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej niż 6 miesięcy od dnia nowelizacji ustawy (art. 127 ustawy z dnia 11 października 2013 r.) Nowe przepisy wykonawcze zaczęły obwiązywać dokładnie po upływie 6 miesięcy, jako że w dniu 21 maja 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej. Z kolei wyłącznie do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 26 § 2 ustawy, nie stosowano przepisu art. 27 § 1 pkt 12, zaś do tytułu wykonawczego w dalszym ciągu wierzyciel dołączał dowód doręczenia upomnienia (art. 128 ustawy z dnia 11 października 2013 r.). Terminy te jednakże upłynęły przed wystawieniem tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego wyjaśnić należy, że w czasie obowiązywania przepisu art. 27 ust. 3 ustawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony był pogląd, że przepis ten miał charakter formalnoprawny i stanowił dyspozycję skierowaną do wierzyciela domagającego się od organu egzekucyjnego wszczęcia egzekucji określonego obowiązku. Tym samym nie miał on zastosowania w przypadku, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 821/11 a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 461/10 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Co więcej, nawet wydanie decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji objętej tytułem wykonawczym, nie będzie miało znaczenia w tym zakresie, albowiem decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 kpa, nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale otwiera drogę do weryfikacji tego załatwienia sprawy w toku instancji administracyjnych oraz przez sąd administracyjny, dając podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., Wydawnictwo C.H. Beck, str. 645). Jednocześnie, Sąd nie dopatrzył się aby w postępowaniach poprzedzających wydanie kontrolowanych postanowień doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej czy też zasady przekonywania. Kontrolowane postanowienia spełniają ponadto wymogi art. 107 § 3 kpa. Podkreślić przy tym należy, że zawarta w art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy kpa powinno się stosować przy uwzględnieniu specyfiki unormowań postępowania egzekucyjnego w administracji (zob. R. Hauser, A. Skoczylas, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2001 r., sygn. akt I SA 439/00, OSP 2002, nr 6, poz. 76). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.