II SA/Gd 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 9 października 2012 r., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 ze zm.), nałożył na M. P. grzywnę w wysokości 39 388,80 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego o funkcji letniskowej, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. Uzasadniając wydane postanowienie organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 1 czerwca 2000 r., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał M. P. rozebrać samowolnie wykonany budynek letniskowy znajdujący się na działce nr [...] w B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 26 września 2000 r. uchylił tę decyzję i nakazał M. P. rozebrać samowolnie wykonany obiekt budowlany o funkcji letniskowej znajdujący się na działce nr [...] w B. w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 2721/00, oddalił zaś skargę M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2000 r. Następnie Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego, działając na wniosek M. P., przeprowadził postępowanie wznowieniowe i decyzją z dnia 15 lutego 2005 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 26 września 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 20 maja 2005 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/05, oddalił skargę M. P. na decyzję z dnia 20 maja 2005 r. Wobec niewykonania przez M. P. nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie przesłał zobowiązanej upomnienie. Pierwsze pismem z dnia 25 września 2006 r., które zostało doręczone zobowiązanej w trybie art. 44 kpa w dniu 24 października 2006 r. a drugie pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r., po ustaleniu przez organ prawidłowego adresu zobowiązanej, które również zostało doręczone zobowiązanej w trybie art. 44 kpa. Następnie, tytułem wykonawczym z dnia 17 października 2011 r., organ wszczął postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. M. P. wniosła zarzut do wystawionego tytułu wykonawczego, który postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r., został oddalony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z uwagi na dalsze niewykonanie obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznał za zasadne nałożenie na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia. Organ wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest wybranym środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej, ponieważ w przypadku wykonania nakazu rozbiórki będzie podlegała umorzeniu. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ ustalił na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na kwotę 39 388,80 zł. Organ podkreślił jednocześnie, że grzywna jest środkiem przymusu i wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, zobowiązana uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. P. wniosła zażalenie, domagając się stwierdzenia jego nieważności z uwagi na to, że wydane zostało ono na złej podstawie prawnej tj. art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zamiast art. 121 § 2 i 4 tej ustawy. Obiekt budowlany usytuowany na działce [...] w B. nie jest bowiem budynkiem w myśl prawa budowlanego lecz obiektem tymczasowym wolnostojącym i nie podlega regulacji art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie, odwołująca się podniosła, że nie otrzymała upomnienia. W piśmie z dnia 1 grudnia 2012 r. odwołująca się wskazała ponadto, że postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem: art. 7 § 2, art. 15 § 1 i art. 121 § 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędne zastosowanie. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienie wyboru środka egzekucyjnego jest bardzo lakoniczne a ponieważ obiekt, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, nie posiada fundamentów ewentualny koszt rozbiórki byłby wielokrotnie niższy niż orzeczona grzywna. Odwołująca się twierdziła, że nie otrzymała ponadto upomnienia a przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest doręczenie zobowiązanemu upomnienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zobligowany był do nałożenia na odwołującą się grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego na nią obowiązku rozbiórki, albowiem zobowiązana nie wywiązywała się z tego obowiązku już od 2000 r. Wysokość grzywny prawidłowo zaś organ I instancji ustalił na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] w B. o wymiarach 6,0 m x 8,0 m z uwagi na jego posadowienie na fundamentach słupowych trwale związanych z gruntem jest budynkiem, o którym mowa w tym przepisie. Cecha trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu nie była do tej pory kwestionowana ani przez zobowiązaną ani w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w stosunku do tego obiektu. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że jedynym środkiem przymusu, który organ może zastosować na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest właśnie nałożenie grzywny a w razie wykonania obowiązku rozbiórki nieziszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się organ wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że nie otrzymała ona upomnienia. Organ I instancji prawidłowo postąpił pozostawiając upomnienie z dnia 25 września 2006 r. w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 kpa. Zgodnie bowiem z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać organ o każdej zmianie swego adresu a w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zobowiązana nie wywiązała się zaś z obowiązku z określonego w art. 41 § 1 k.p.a. Organ nie miał obowiązku wysyłania ponownie upomnienia ale uchybienie to nie miało wpływu na ocenę prawidłowości prowadzonej egzekucji. Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stwierdzeniem odwołującej o dotkliwości nałożonej grzywny wskazując, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu wydłużenia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. P., domagają się jego uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem: art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego pomimo braku skutecznego doręczenia upomnienia, albowiem już w piśmie z dnia 23 lutego 2004 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podała swój adres korespondencyjny jako [...] G. ul. P. [...] i również w piśmie z dnia 30 sierpnia 2008 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarła prośbę o przesyłanie korespondencji na ten adres, a organ pomimo to wysłał upomnienie na inny adres i w konsekwencji nie doszło do skutecznego doręczenia. Skarżąc zarzuciła naruszenie art. 121 § 2 i 5 tej ustawy – poprzez arbitralne uznanie, że domek letniskowy skarżącej jest trwale związany z gruntem a obiekt ten leży na słupkach, na których położone są drewniane belki i na tych belkach postawione są ściany oraz art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej w postaci art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 9 października 2012 r. o nałożeniu na M. P. Grzywny w wysokości 39 388,80 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego o funkcji letniskowej, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowił art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 1991 r. nr 36, poz. 161 ze zm.), zgodnie z którym wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z powołanego przepisu wynika, że znajduje on zastosowanie jedynie do budynków, w stosunku do których nakazano rozbiórkę. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem nie może być uznawany za budynek. W stosunku do takich obiektów zastosowanie znajduje art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2 i 4 tej ustawy. W ocenie Sądu, kwestia trwałości związania obiektu z gruntem może być oceniana w odmienny sposób na tle różnych unormowań prawnych, z uwagi na cel tych unormowań. Na gruncie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ocena trwałości związania obiektu z gruntem winna uwzględniać przyczynę zróżnicowania wysokości grzywny orzekanej w odniesieniu do budynków, a więc obiektów trwale związanych z gruntem, oraz obiektów nietrwale z wiązanych z gruntem. Przyczyną tą jest zróżnicowany stopień trudności i kosztowność wykonania nakazu rozbiórki. Niższy wymiar grzywny, w przypadku obiektów nietrwale z wiązanych z gruntem, związany jest z łatwością usunięcia obiektu z terenu nieruchomości. Obiekt nietrwale związany z gruntem z reguły może być przewieziony w inne miejsce w całości lub składanych częściach, podczas gdy rozbiórka obiektu trwale związanego z gruntem wymaga z reguły zburzenia budynku. Nakład pracy, czasochłonność i koszty rozbiórki obiektu nietrwale związanego z gruntem są znacznie niższe niż budynku. Przez trwałe związanie obiektu z gruntem należy zatem na gruncie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozumieć związanie z gruntem w postaci fundamentu. Odwołać się tutaj należy do unormowania art. 47 § 2 k.c., który stanowi, że częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Budynki trwale związane gruntem, w przeciwieństwie do obiektów nietrwale z gruntem zawiązanych stanowią część składową nieruchomości, z wyjątkiem wskazanym w art. 46 § 1 k.c. Jedynie trwałe związanie gruntem w postaci fundamentu skutkuje w przypadku odłączenia uszkodzeniem lub istotną zmianą przedmiotu odłączonego. W niniejszej sprawie, zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzyły skarżącej grzywnę na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustalając, że obiekt budowlany o funkcji letniskowej znajdujący się na działce nr [...] w B. jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W protokole oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w B. i w wydanej na jego podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2000 r. stwierdzono, że obiekt jest "posadowiony na fundamentach słupowych trwale związanych z gruntem". Wbrew stanowisku zawartemu z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżąca we wniesionym odwołaniu zakwestionowała fakt związania obiektu z gruntem. Decyzja organu I instancji orzekająca o nakazie rozbiórki budynku została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2000 r. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do decyzji organu I instancji, nakazał w decyzji rozebrać nie budynek lecz "samowolnie wykonany obiekt budowlany". Organ ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał w uzasadnieniu, że wzniesiony samowolnie obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od faktu nietrwałego związania z gruntem. Aczkolwiek organ ten nie dokonał analizy kwestii związania obiektu z gruntem, niewątpliwie z treści tej decyzji nie wynika by podlegający rozbiórce obiekt był budynkiem, przeciwnie treść tej decyzji wskazuje, że organ potraktował domek letniskowy jako obiekt budowlany nietrwale z gruntem związany. Określenie to zawarte w tytule wykonawczym jest dla organu egzekucyjnego wiążące. (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest zatem skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 392/10, Lex nr 747314). Zasady doręczania pism w postępowaniu egzekucyjnym reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Generalną zasadą doręczenia pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 k.p.a., jest doręczanie pism w mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2) bądź w każdym miejscu gdzie adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział nadto inne formy doręczania pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 43 k.p.a. doręczenie zastępcze, które ma zastosowanie w przypadku nieobecności adresata. Natomiast na zasadzie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. W myśl zaś § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3 art. 44 kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 kpa). Przepis § 4 art. 44 k.p.a. wprowadza tzw. fikcję prawną doręczenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wysłał w dniu 25 września 2006 r. (jak i w dniu 24 sierpnia 2011 r.) upomnienie na adres ul. G. [...]; [...] R., jako adres zamieszkania skarżącej. Wobec nie podjęcia przesyłki przez skarżącą organ uznał ją za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 § 1 k.p.a. Takie działanie organu uznać należy za prawidłowe. Skarżąca w piśmie z dnia 30 sierpnia 2000 r. poinformowała Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że prosi o przesyłanie korespondencji dotyczącej sprawy nakazu rozbiórki na adres: ul. P. [...], [...] G.. W piśmie z dnia 23 lutego 2004 r. kierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania wznowieniowego skarżąca także wskazała ten adres do korespondencji. Przesyłanie korespondencji na adres dla doręczeń może następować dopiero jeżeli strona wskaże taki adres w konkretnym prowadzonym postępowaniu. Przesłanie upomnienia nie należy do fazy postępowania rozpoznawczego, lecz poprzedza fazę postępowania egzekucyjnego. Wskazanie adresów dla doręczeń nastąpiło w innych postępowaniach. Prawidłowo zatem, stosownie do reguł wynikających z k.p.a. organ przesłał upomnienie na adres zamieszkania skarżącej, po uprzednim ustaleniu jej adresu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa - art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co obligowało Sąd do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w wydanym wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.