II SA/Gd 114/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 3 listopada 2005 r., nr [...]. Decyzją z dnia 3 listopada 2005r. nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 104 Kpa, art. 62 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił Z. Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw (dystrybucja gazu LPG oraz oleju opałowego) na działce nr [...] obr. Ł. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2004r. zawieszone, gdyż gmina podjęła uchwałę o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem. Z uwagi na to, że w terminie 12 miesięcy od zawieszenia postępowania nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z dnia 19 października 2005r. postępowanie w sprawie podjęto i zawiadomiono strony o wszczętym postępowaniu. Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw (dystrybucja gazu LPG oraz oleju opałowego), na działce nr [...] obr. Ł. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu, lokalizację zabudowy określa się w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Z analizy wniosku oraz na podstawie wizji w terenie stwierdzono, że cytowany powyżej warunek dla wnioskowanych działek nie jest spełniony dla planowanej inwestycji. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa o charakterze dystrybucji paliw i funkcjach pokrewnych pozwalająca na określenie kontynuacji funkcji, zasad zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy. W sąsiedztwie planowanej inwestycji usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz jako towarzysząca funkcja usługowa handlowa. Naprzeciwko drogi publicznej znajduje się założenie parkowe z pałacem oraz tereny obsługi produkcji rolnej - dawne Państwowe Gospodarstwo Rolne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. Z. podnosząc, że jest ona krzywdząca i niezgodna z prawem. Decyzją z dnia 15 grudnia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy art. 59 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzję o warunkach zabudowy można wydać w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja tj. budowa stacji paliw - dystrybucja gazu LPG oraz oleju opałowego zlokalizowana jest na terenie, dla którego Gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a działka będąca przedmiotem zabudowy stanowi teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Zgodnie zatem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, uprawniona osoba dokonała analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższej analizy wynika, że planowane zamierzenie nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że "co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (...)", ponieważ sąsiednie działki tzn. działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - są zabudowane domami jednorodzinnymi, działka nr [...] - stanowi teren zieleni urządzonej, działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] to tereny zabudowy zagrodowej. Wynika stąd bezspornie, iż najbliższa zabudowa zlokalizowana na nieruchomościach sąsiednich nie posiada żadnych cech, do których może nawiązać obiekt stacji paliw - dystrybucja gazu LPG oraz oleju opałowego, umożliwiających określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości co oznacza, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. Z. wskazując, że wydane w sprawie decyzje są dla niego niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony i jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz.U. nr164, poz.1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Stosownie do § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z § 9 tego rozporządzenia wynika, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu nadzoru budowlanego przy sporządzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56). Rozpoznając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, że na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie istnieje zabudowa o charakterze dystrybucji paliw i funkcjach pokrewnych pozwalająca na określenie kontynuacji funkcji, zasad zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy. W sąsiedztwie planowanej inwestycji usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz jako towarzysząca funkcja usługowa handlowa. Naprzeciwko drogi publicznej znajduje się założenie parkowe z pałacem oraz tereny obsługi produkcji rolnej - dawne Państwowe Gospodarstwo Rolne. Organ odwoławczy uznał natomiast, że uprawniona osoba dokonała analizy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Z analizy tej w ocenie organu wynika, że sąsiednie działki tzn. działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - są zabudowane domami jednorodzinnymi, działka nr [...] - stanowi teren zieleni urządzonej, działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] to tereny zabudowy zagrodowej. Najbliższa zabudowa zlokalizowana na nieruchomościach sąsiednich nie posiada żadnych cech, do których może nawiązać obiekt stacji paliw - dystrybucja gazu LPG oraz oleju opałowego. Dokonana przez organy analiza warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wadliwa. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określa zasadę wyznaczania granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 50 m. Warunkiem ograniczającym teren analizowany jest warunek zawężający sąsiedztwo do takich zabudowanych działek, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25.01. 2005r.II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54). Z akt sprawy, a w szczególności mapy zatytułowanej jako analiza do lokalizacji stacji paliw na działce [...] obr., nie wynika, jaki obszar został poddany analizie, ani też co dokładnie znajduje się na działkach położonych w sąsiedztwie działki skarżącego. Na mapie tej zaznaczono jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto w niniejszej sprawie nie został wypełniony warunek wynikający z § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wyniki analizy winny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, który to winien ujęty zostać tak w formie graficznej jak i opisowej. Wskazać przy tym należy, że orzekające w sprawie organy skupiły się na braku kontynuacji funkcji w odniesieniu do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi o określeniu wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W przepisie tym nie chodzi więc o działkę bezpośrednio graniczącą z działką, której dotyczy wniosek, ale o sąsiedztwo tworzące pewną urbanistyczną całość. Pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2004r. IV SA/Wa 332/04 LEX nr 164687). Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXI/229/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Ł. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 23 marca 2006 r., nr 32 poz.637). Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.