II SA/Gd 116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. W. K. wniosła skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z 7 września 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działek nr [..] i [..] położonych w S., gmina K. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: W. K. zwróciła się w dniu 8 maja 2020 r. do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie działek nr [..],[..] położonych w S., gmina K. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 w/w ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na podstawie akt sprawy Burmistrz ustalił, iż przedmiotowa działka znajduje się w obrębie terenu, co do którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 w/w ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudów) oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a za tym nie spełnienie jakiegokolwiek warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwia ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie analiza taka została przeprowadzona, zdaniem orzekających organów prawidłowo i przez osobę do tego uprawnioną. Na jej podstawie organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja ma znajdować się w odległości ok. 38m od zbiornika wodnego - Jeziora G. Zgodnie z przepisami uchwały nr 259/XXIV/16 z dnia 25.07.2016 r. Sejmiku Województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. U. Woj. z dnia 2016r.. poz. 2942), tj. §5 pkt. 8 lit. a ww. uchwały, zakazuje się "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, (., ) z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Inwestor, zgodnie z wnioskiem, planuje budowę budynku mieszkalnego w całości w ww. strefie zakazu zabudowy. Na podstawie § 7 ust. 5 uchwały zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 oraz § 6 nie dotyczą: 1)obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej j usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach, siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód, wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk, i przystani, odcinków plaż nadmorskich, na których właściwy Dyrektor Urzędu Morskiego dopuszcza sytuowanie sezonowych obiektów budowlanych, istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód, - jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz. Dostrzegły orzekające organy, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie można zastosować żadnego z wymienionych w uchwale odstępstw, bowiem wnioskowana działka znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, jednakże nie został spełniony warunek wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach, bowiem jedna z działek przylegających nie jest zabudowana (dz. nr [..]), (§7 ust. 5, pkt 1 ww. uchwały); na wnioskowanej działce nie istnieje siedlisko rolnicze (zabudowa zagrodowa), a obiekty będące przedmiotami decyzji nie są niezbędnymi do prowadzenia gospodarstwa rolnego (§7 ust. 5 pkt 2 ww. uchwały); - przedmiotowa inwestycja nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a wynika to z charakteru inwestycji - budowy nowego obiektu (§7 ust. 5, pkt 5 ww. uchwały). Przedmiotowej inwestycji nie można także zaliczyć do zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, do prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Nie jest ona również inwestycją celu publicznego (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55). W związku z powyższym uznały organy, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi - uchwałą nr 259/XXIV/16 z dnia 25.07.2016 r. Sejmiku Województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. U. Woj.. z dnia 2016r.. poz. 2942), dlatego też odstąpiono od ustalenia parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy zgodnie przyjęły, że inwestycja narusza przepisy odrębne, nie można zatem ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W złożonej skardze sformułowane zostały przez skarżącą zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) przez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestycja nie jest zgodna z odrębnymi przepisami, niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie z dnia 25.07.2016 r. (Dz.U. Woj.. z 2016 r., poz. 2942), Wniosła skarżąca o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając zarzuty wskazała skarżącą, że § 7 ust. 5 uchwały zakreśla wyjątki od zakazów ujętych w § 5 pkt 8 uchwały, w tym w pkt 1 stwierdza się, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów jeziora nie ma zastosowania dla obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Wykładnia językowa pkt 1 prowadzi do wniosku, że użyty przecinek po rzeczowniku wsi oddziela elementy wyliczenia, względnie zastępuje spójnik, przez co należy przedmiotową normę interpretować w ten sposób, że dookreślenie hipotezy normy przez ustanowienie warunku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach nie odnosi się do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. Uchwała nie zawiera definicji obszarów zwartej zabudowy miast i wsi i koniecznym jest posiłkowanie się definicjami legalnymi zawartymi w innych aktach normatywnych. Zgodnie z art. 4 pkt 29 oraz 30 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) przez zwartą zabudowę rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m; a za obszar zwartej zabudowy wsi rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Przedmiotowa inwestycja ze względu na położenie, zgodnie z powyżej przywołaną definicją obszaru zwartej zabudowy wsi, spełnia wymóg zastosowania wyłączenia zakazu o którym mowa w § 5 pkt 8 lit. a uchwały. Znajduje to także potwierdzenie w obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonym w dniu 9 kwietnia 2018r. uchwałą nr XLV7530/2018 Rady Miejskiej , poprzez opisowe oraz graficzne określenie obszaru zwartej zabudowy wsi, wskazującej jednoznacznie na kierunek rozwoju tego terenu przez Radę Miejską. Przyjęcie odmiennej wykładni, iż powyższy przepis należy interpretować, jako normę całościową, aby wystąpiły kumulatywnie wszystkie wymienione przesłanki nie jest możliwe do zaakceptowania dla przedmiotowego terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Interpretacja w zakresie wykładni pojęcia "na przylegających działkach" jest w tym przypadku błędna i nie może się utrzymać. W ocenie skarżącej, wbrew stanowisku SKO oraz organu I instancji, należy przyjąć, że linię zabudowy wyznacza zabudowa już istniejąca na działce przyległej [..] graniczącą z działką [..] i do zabudowy której, wnioskowana zabudowa będzie stanowiła uzupełnienie linii zabudowy. Dopuszczalność ustalenia linii zabudowy na przylegających działkach, wobec zabudowy tylko jednej z nich - druga granicząca działka z przedmiotową nieruchomością jest działką drogową ([..]) stanowiącą przedłużenie działki [..], która nie podlega zabudowie. Za wskazaną wykładnią, iż wystarczy do wytyczenia linii zabudowy co najmniej jedna zabudowana działka przylegająca opowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 3.04.2014 r. sygn. IV SA/Wa 294/14; z dnia 4.12.2017 r., sygn. IV SA/Wa 2743/17. Wskazała także skarżąca, że w judykaturze spotyka się także pogląd odmienny, opowiadający się za wykładnią "na przylegających działkach" jako wymogu istnienia zabudowy na wszystkich przylegających działkach, jednakże nie wynika on wprost z treści uchwały, a jest oparty na operatywnej wykładni celowościowej, sytuującej prymat interesu społecznego (ochrony środowiska) nad słusznym interesem strony postępowania administracyjnego. W tej sprawie wykładnia celowościowa czy funkcjonalna powinna ustąpić miejsca wykładni językowej, a błędy z zakresu zasad techniki legislacyjnej w tworzeniu norm prawa, nie mogą być naprawiane w drodze zastosowania innej (kolejnej w hierarchii) dyrektywy wykładni norm prawo-kształtujących. Powyższa uwaga nabiera szczególnego znaczenia, gdy wskutek ww. uchybień strona postępowania administracyjnego może zostać pozbawiona możliwości zabudowy posiadanej działki, co budzi wątpliwości natury konstytucyjnej i zgodności z konstytucyjną ochroną prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że nie narusza ona przepisów wskazywanych przez skarżącą, sąd nie dostrzegł również takiego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działek [..] i [..] położnych w S. Przyczyną wydania decyzji nieuwzględniającej żądania skarżącej było ustalenie, że planowany budynek zostanie usytuowany w strefie zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki Jeziora G., wynikającego z uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. poz. 2942, dalej powoływana jako uchwała Sejmiku), co w ocenie organów obu instancji stanowiłoby naruszenie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organy obu instancji dokonały właściwej oceny zgromadzonego w badanej sprawie materiału dowodowego, trafnie przyjmując, że wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej nie jest możliwe ze względu na sprzeczność z przepisami odrębnymi, która – stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. – wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W tym miejscu wyjaśnić należy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy plan taki nie został uchwalony, realizacja inwestycji musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z akt sprawy i prawidłowych ustaleń organów, planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.z.p. Natomiast, pozostaje w sprzeczności z przepisami ochrony przyrody, wynikającymi z cytowanej wyżej uchwały Sejmiku. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, jednak w ocenie sądu, oczywistym jest, że zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa" (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2452/15, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą prawną wydanej uchwały Sejmiku jest art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecne brzmienie: t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 55, dalej u.o.p.). Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a) u.o.p. przewiduje m. in. możliwość wprowadzenia w ww. uchwale zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (...). Na podstawie powyższej delegacji ustawowej, jak wynika z treści ww. uchwały Sejmiku na obszarach chronionego krajobrazu wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, w tym w odniesieniu do wymienionego pod poz. [..] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wprowadzono w § 5 pkt 8 lit. a) zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek. Ten zakaz nie ma zastosowania w sytuacjach opisanych w § 7 uchwały Sejmiku, tj. m. in. w zakresie który mógłby dotyczyć inwestycji skarżącej – w odniesieniu do obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach (pkt 1) oraz w odniesieniu do istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowym planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód (pkt 5). Analiza dokumentacji sprawy prowadzi do wniosku, że prawidłowe są ustalenia organów administracji obu instancji, że: 1) działka skarżącej w całości znajduje się w strefie 100 m od linii brzegu jeziora, będąc jednocześnie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu (por. załącznik graficzny do analizy urbanistycznej), 2) w tej sytuacji – zastosowanie znajduje zakaz sformułowany w § 5 pkt 8 lit. a) uchwały Sejmiku, 3) a jednocześnie – ze względu na to, że działka skarżącej znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi, a inwestycja polega na budowie nowego obiektu mieszkalnego, jednak nie ma możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód wobec braku zabudowy na przylegających do terenu inwestycji działkach – nie znajdują do niej zastosowania wyłączenia od ww. zakazu, opisane w § 7 uchwały. W tej sytuacji, organy prawidłowo zastosowały przepisy dotyczące możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., dokonując prawidłowej ich wykładni w zakresie uznania, że wobec nie spełnienia jednego z warunków, które muszą zachodzić łącznie, zachodzi podstawa do odmowy ustalenia tych warunków na rzecz inwestycji skarżącej. Nie może Sąd zgodzić się z interpretacją zapisów uchwały dokonaną przez skarżącą, że skoro teren inwestycji znajduje się w zwartej zabudowie wsi to już nie jest konieczne spełnienie przesłanki wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Nie może Sąd uznać także argumentacji skarżącej, że w sytuacji, gdy teren inwestycji nie graniczy z działką budowlaną a drogową to nie jest możliwe stawianie wymogu o wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż na działce drogowej nie jest możliwe powstanie zabudowy. Nie podziela także Sąd stanowiska skarżącej, że do wydzielenia linii zabudowy wystarczy zabudowa jednej ze skrajnych działek, gdyż przedmiotowa uchwała wskazuje wprost, że linia powstaje poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach (§7 ust. 5, pkt 1 ww. uchwały) i jednoznaczne brzmienie tego zapisu wyklucza konieczność dokonywania interpretacji. Brak zabudowy na działkach przyległych uniemożliwia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód. Oznacza to brak możliwości usytuowania planowanej zabudowy w sposób zgodny z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji niemożność ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżąca inwestycji. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bezspornie, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Jest związany treścią tego przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.