II SA/Gd 1163/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 września 2024 r., nr SKO Gd/1952/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej S. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką G. R., załączając wydane 8 marca 2000 r. na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, na stałe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, przyczyna niepełnosprawności O, bez wskazania o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie, że matka jest przewlekle chora i wymaga stałej terapii i pomocy osób drugich, nadto przedłożyła odpis skrócony aktu zgonu męża matki, karty leczenia szpitalnego, a także opis czynności dotyczących opieki nad osoba niepełnosprawną. W dokumentacji medycznej jako choroby wskazano cukrzycę typu 2, jaskrę, otyłość, ostrą lewokomorową niewydolność serca, kamicę nerki i moczowodu, roponercze lewostronne. U matki skarżącej rozpoznano stan po nefrostomii a także leczono lewostronne zapalenie płuc, wstrząs septyczny i posocznicę nerkopochodną. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką oraz dwoma synami urodzonymi w 2015 i 2018 roku, w wynajmowanym dwupokojowym lokalu. Matka skarżącej jest osobą niewidomą, po mieszkaniu porusza się w miarę samodzielnie, opierając się o ściany, wymaga pomocy w toalecie osobistej, nie jest w stanie samodzielnie przygotowywać posiłków, z domu wychodzi tylko z opiekunem. Leki podaje jej skarżąca, która opiekuje się matką od śmierci ojca. Skarżąca rano sprawdza matce poziom cukru, przygotowuje odzież, pomaga w higienie osobistej, przygotowuje wszystkie posiłki, pilnuje godzin przyjmowania leków, podaje insulinę i 3 razy bada cukier, pomaga w wizytach lekarskich – matce grozi amputacja oka. Decyzją z 13 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz z uwagi na zakres sprawowanej opieki. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 11 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji o braku związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), a także uznając, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wyklucza jej aktywności zawodowej, przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Kolegium nie uwzględniło ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia skarżącej odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. W ocenie skarżącej wskazane dokumenty w sposób wystarczający potwierdzają, że matka skarżącej potrzebuje codziennej i stałej opieki. Nadto okoliczność, że matka nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany organ, zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Strona skarżąca wskazała także, że z wywiadu wynika, że matka skarżącej jest przewlekle chora. W wywiadzie opisano przy tym wykonywane w ramach opieki codzienne czynności, które w ocenie skarżącej składają się na kompleksowa opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego. Czynności te obejmują: przygotowanie i podanie leków, mierzenie ciśnienia, organizację wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, przygotowywanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, pranie, sprzątanie, prasowanie. Zdaniem strony skarżącej Kolegium pochopnie wykluczyło czynności życia codziennego z zakresu sprawowanej opieki uzasadniającej prawo do wnioskowanego świadczenia. Czynności te są bowiem konieczne, by zapewnić właściwe warunki życia i zadbać o dobrostan osoby niepełnosprawnej. W ocenie strony skarżącej Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej z materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej opieki nad matką. Kolegium nie powzięło przy tym inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności opiekuńczych. Strona skarżąca wskazała także, że Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania przez skarżącą pracy zarobkowej oraz ich związku z potrzebą sprawowania opieki nad matką w zakresie, w jakim świadczy je skarżąca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – zwanej dalej jak wcześniej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki, niewątpliwie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie spełniania przesłanek powołanego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pozytywna przesłanka przyznania świadczenia – tzw. związek przyczynowo – skutkowy). Przedmiotem sporu jest, czy skarżąca nie podejmuje (zrezygnowała z) pracy zarobkowej wyłącznie z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną w stopniu znaczną matką. Z oceną tej przesłanki wiąże się także konieczność ustalenia zakresu pomocy świadczonej podopiecznej po to, aby ustalić, czy rzeczywiście jest on tego rodzaju, że uzasadnia całkowitą rezygnację z zatrudnienia (jego podjęcia), gdyż nie ma jakikolwiek możliwości pogodzenia pracy – nawet w częściowym wymiarze - z taką opieką. Matka skarżącej ma 67 lat, jest wdową, ma dwie córki. Mieszka ze skarżącą, będącą jej córką oraz dwojgiem dzieci skarżącej w wieku 8 i 5 lat. Skarżącą deklaruje opiekę nad matką od śmierci ojca w maju 2023 roku. Z załączonej dokumentacji medycznej wynika, że matce skarżącej wydano orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z tytułu chorób oczu. U matki rozpoznano jaskrę obu oczu z zanikiem jednej gałki ocznej, kamicę, stan po nefrostomii, ostrą niewydolność serca, otyłość i cukrzycę, roponercze. Z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej jest osobą niewidomą a jej stan zdrowia uległ pogorszeniu po śmierci ojca: postąpiła cukrzyca, doszła depresja i bezradność. Matka skarżącej w miarę samodzielnie porusza się po domu, opierając się o ściany, nie jest jednak w stanie samodzielnie przyjąć leków i przygotować posiłków, wymaga pomocy w toalecie, z domu wychodzi z opiekunem. Skarżąca sprawdza matce poziom cukru, przygotowuje odzież, pomaga w higienie osobistej, przygotowuje wszystkie posiłki, pilnuje godzin przyjmowania leków, podaje insulinę i 3 razy bada cukier, pomaga w wizytach lekarskich. Nadto z oświadczenia skarżącej wynika, że skarżąca asekuruje matkę przy pójściu do toalety, mierzy ciśnienie, pierze, sprząta (mieszkanie jest czyste i zadbane), prasuje, robi zakupy, chodzi z matką do lekarza i realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, chodzi na spacery, wykonuje masaże i oklepywanie, smaruje maściami przeciwbólowymi. Stanowi dla matki wsparcie emocjonalne w gorszych chwilach. Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie wyklucza aktywności zawodowej skarżącej przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium wykonywane czynności w części stanowią szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego, które nie mogą być uznane za wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Nadto Kolegium wskazało, że wykonywane czynności nie zajmują tyle czasu, by determinowały konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub uniemożliwiały podjęcie pracy w ograniczonym wymiarze. Zdaniem Kolegium opieka polega głównie na czynnościach z zakresu higieny osobistej, sprzątaniu, praniu, przygotowaniu posiłków Kolegium nie uwzględniło jednak, że z podanych przy składaniu wniosku czynności dotyczących opieki nad niepełnosprawną wynika, że skarżąca asekuruje matkę przy korzystaniu z toalety. Nadto sprawdza matce trzykrotnie w ciągu dnia poziom cukru i podaje insulinę: pierwszy pomiar w godzinach od 7 do 9, drugi z pomiarów ma miejsce w godzinach 11-13, natomiast trzeci pomiędzy 19-21. Na trzykrotny pomiar cukru i podanie insuliny wskazują także ustalenia wywiadu środowiskowego. Nadto w wykazie czynności skarżąca deklaruje, że w godzinach od 17 do 19 natomiast wykonuje masaże i smaruje maściami przeciwbólowymi. Co więcej, Kolegium nie odniosło się do ustaleń wywiadu, z których wynika, że skarżąca próbowała pracować, jednocześnie zatrudniając opiekunkę, jednakże rozwiązanie to się nie sprawdziło. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, w ocenie tzw. związku przyczynowo – skutkowego Kolegium pominęło istotne okoliczności, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na jego właściwą ocenę. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika zatem jednoznacznie, by powyższe czynności, a tym samym opiekę nad matką, można było zorganizować w sposób umożliwiający skarżącej podjęcie pracy zarobkowej. W skarżonej decyzji Kolegium podkreśliło także, że konieczność zapewnienia opieki ciąży równomiernie na każdym z dzieci. Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy, brak jest jednak podstaw by kwestionować okoliczność sprawowania opieki przez tylko jedno z dzieci skarżącej. Sąd podziela bowiem stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy inna osoba zobowiązana w takim samym stopniu do alimentacji (np. rodzeństwo), winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. Zatem, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych (za: wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 3103/23, por. wyrok NSA z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23, wyrok NSA z 9 sierpnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 1661/22). Uwzględnienia także wymaga, że skarżąca wraz z wnioskiem złożyła wydane na stałe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki wydane 8 marca 2000 r. na podstawie przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania orzeczenia, w orzeczeniu zespołu, poza ustaleniem stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności: 1) szkolenia, w tym specjalistycznego, 2) odpowiedniego zatrudnienia uwzględniającego psychofizyczne możliwości danej osoby, 3) korzystania z rehabilitacji ze wskazaniem form odpowiednich do potrzeb i możliwości, z wyłączeniem turnusów rehabilitacyjnych, 4) korzystania z systemu pomocy społecznej, 5) konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, 6) uczestnictwa w terapii zajęciowej, 7) korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych i opiekuńczych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Przepis art. 6b ust. 3 pkt 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zawierający wskazanie odnośnie do zawarcia w orzeczeniu informacji w zakresie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji został dodany ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 154 poz. 1792). Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. (art. 13). W rezultacie złożone przez skarżącą orzeczenie z 2000 roku nie posiadało, gdyż nie mogło - wymienionego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie, że jej matka jest przewlekle chora i wymaga stałej terapii i opieki osób drugich, które jednak nie spełnia ww. wymogów art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium nie wyjaśniło w skarżonej decyzji na jakiej podstawie uznało, że matka skarżącej jest osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W aktach sprawy brak jest przy tym informacji w zakresie zmiany orzeczenia z 8 marca 2000 r., czy też o prowadzonych ustaleniach w tym zakresie. Brak jest także wyjaśnienia, czy w opisanych wyżej okolicznościach prawnych przedłożone orzeczenie jest wystarczające do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Takiej oceny winno dokonać Kolegium jako organ właściwy do orzeczenia o wnioskowanym uprawnieniu, a Sąd w tej ocenie organu zastąpić nie może. Konkludując powyższe rozważania, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 k.p.a. Organ pominął istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenia co do zakresu opieki, a w konsekwencji – także w przedmiocie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że wydana przez organ odwoławczy decyzja narusza powołane przepisy postępowania oraz przepis prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z powyższych rozważań i są wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Ponownie orzekając w sprawie odwołania Kolegium oceni aktualny stan zdrowia matki skarżącej oraz całokształt czynności składających się na zakres opieki nad nią, w tym także w aspekcie możliwości jej pozostawania bez opieki przez czas, który umożliwiałby skarżącej podjęcie pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym czasie pracy, a także zbada pozostałe przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium uwzględni przy tym stanowisko i ocenę Sądu dokonaną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.