II SA/Gd 117/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. O. – G. i L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. G. O.-G. i J. L. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 grudnia 2020 r. którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 13 lutego 2012 r. ustalającej warunki zabudowy działek nr [..] i [..] km. 71 przy ul. K. w G. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta, na wniosek Gminy, decyzją z 13 lutego 2012 r. ustalił warunki zabudowy działek nr [..] i [..] km. 71 przy ul. K. w G., stanowiących własność Gminy, oznaczonych literami A,B,C,D,E,F,G-A na załączniku graficznym oraz działek nr [..] km.7 i [..] km. 62, stanowiących pas drogowy ul. K. w celu realizacji dojazdu oraz infrastruktury technicznej dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacyjną. G. O.-G. i J. L. pismem z 17 lipca 2019 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji z 13 lutego 2012 r., a w piśmie z 19 września 2019 r. sprecyzowali, że wnoszą o stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a., uzasadniając, że decyzja została wydana przez nieuprawniony organ, albo ewentualnie o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności, a potencjalne strony nie brały udziału w postępowaniu. Prezydent Miasta postanowieniem z 21 września 2020 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 13 lutego 2012 r. jako powód podając niezachowanie przez wnioskodawców terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, w pismach z 14 lipca 2020 r. i 17 sierpnia 2020 r. skierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli o rozpoznanie wniosku z 17 lipca 2019 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. ze skutkiem złożenia wniosku na dzień 17 lipca 2019 r. W ocenie wnioskodawców Prezydent Miasta, wydając decyzję z 13 lutego 2012 r. bez udziału stron, działał z rażącym naruszeniem prawa pozbawiając wnioskodawców udziału w postępowaniu. Jako drugą przyczynę nieważności decyzji wskazano wydanie jej przez Prezydenta Miasta, który był bezpośrednio zainteresowany jej wydaniem, bowiem był jednocześnie stroną postępowania i wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 1 grudnia 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 13 lutego 2012 r. ustalającej warunki zabudowy działek nr [..] i [..] km. 71 przy ul. K. w G. Kolegium zauważyło najpierw, że G. O.-G., zamieszkała przy ul. K. oraz J. L., zamieszkały przy ul. K., są właścicielami działek, które znajdują się po drugiej stronie drogi publicznej, ul. K., naprzeciwko nieruchomości objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy. To, że działki skarżących nie graniczą bezpośrednio z działką objętą decyzją, lecz przez drogę, nie wyklucza oddziaływania planowanej inwestycji na działki wnioskodawców. Z tego powodu Kolegium uznało, że należało przyznać G. O.-G. i J. L. status stron postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Jednak pomięcie przez organ prowadzący postępowanie podmiotów, którym powinien przysługiwać przymiot strony tego postępowania nie może, w ocenie Kolegium, być powodem uznania decyzji za nieważną. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że ugruntowany został pogląd, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Odnośnie do drugiego zarzutu wnioskodawców, zgodnie z którym Prezydent Miasta, będąc zarówno organem właściwym do załatwienia sprawy, jak i inwestorem w sprawie, powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyjaśniono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wprowadza kompetencję prezydenta miasta (wójta, burmistrza) do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, poza terenami zamkniętymi. Jednocześnie nie ma wyraźnego wyłączenia tej kompetencji w przepisach szczególnych. Kompetencja prezydenta miasta (wójta, burmistrza) co do zasady nie ulega wyłączeniu w sytuacji, gdy wydana decyzja może mieć wpływ na interes prawny gminy. Prezydent miasta w takiej sytuacji reprezentuje przede wszystkim interes wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego. Poza tym, z dniem 6 grudnia 1994 r. został uchylony przepis art. 27a § 1 k.p.a., w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem regulacji art. 25 § 1 k.p.a., która nie stanowi jednak o orzekaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dla której inwestorem jest gmina. Ponadto gdy decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stanowi to podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. G. O.-G. i J. L. w skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 grudnia 2020 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 13 lutego 2012 r. wnieśli o jej uchylenie i zobowiązanie organu do ponownego ustalenia stron postępowania, zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z 13 lutego 2012 r. i nie spełniali wszystkich przesłanek przyznania statusu strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, podczas gdy wykazali, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. 2. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie w kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości usytuowanych w G. przy ul. K. pomimo, że nieruchomości te pozostają w obszarze oddziaływania obiektu. 3. naruszenie art. 25 k.p.a. poprzez niewyłączenie się organu, to jest Prezydenta Miasta od wydania decyzji z 13 lutego 2012 r., podczas gdy wydanie jej miało wpływ na interes majątkowy Gminy, gdyż działki powstałe w wyniku realizacji inwestycji zostały zbyte w drodze przetargu, a decyzja została przeniesiona na rzecz innego podmiotu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący uzyskali wiedzę o decyzji z 13 lutego 2012 r. dopiero 6 czerwca 2018 roku z pisma będącego odpowiedzią na uwagi mieszkańców ul. K. w sprawie projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący, jako właściciele działek sąsiadujących z działką objętą tą decyzją, mieli interes prawny, stanowiący o ich statusie stron postępowania w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. W ocenie skarżących, Prezydent Miasta, wydając decyzję bez udziału stron, działał z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pozbawiając skarżących udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Uczestnik postępowania A. w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2021 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej wywołanej skargą jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 grudnia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 13 lutego 20212 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Żądanie orzeczenia o nieważności ww. decyzji oparte zostało przez skarżących na przesłance pominięcia ich, jako stron, w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy oraz na wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Zarazem istotne w sprawie jest, że w postanowieniu z 21 września 2020 r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ww. decyzji z 13 lutego 2012 r. o warunkach zabudowy ze względu na zgłoszenie wniosku przez skarżących z przekroczeniem terminu, wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Istotą sporu w niniejszej sprawie, na co zresztą słusznie uwagę zwróciło Kolegium, jest to, czy przesłanki, stanowiące podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, mogą zarazem podlegać weryfikacji w innym trybie nadzwyczajnym wzruszenia decyzji administracyjnych, a więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. lub strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości lub wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Co więcej, naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Ta sama okoliczność nie może zatem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej, a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych. Wada w postaci niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu nie jest "stopniowalna"; tego rodzaju sytuacje są kwalifikowane z woli ustawodawcy w oparciu o powołany wyżej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie, wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu na mocy art. 25 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postepowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko piśmiennictwa, że tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie akceptowane jest przy tym jednolicie jest w orzecznictwie. Za ugruntowany należy uznać pogląd o odrębności przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Podkreśla się również, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX 2253598 i z 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 804/16, LEX 2433867). Podzielając te zapatrywania sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdza, że brak zapewnienia skarżącym udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z 13 lutego 2012 r. stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej kwestii skarżący skutecznie zainicjowali postępowanie wznowieniowe, które zakończyło postanowienie Prezydenta Miasta z 21 września 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania ze względu na złożenie wniosku po terminie, wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a. Podobnie, brak wyłączenia organu na podstawie art. 25 k.p.a., którego naruszenie skarżący zarzucają w skardze, wskazuje na powołanie przez nich przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Powołane okoliczności (przesłanki prawne), ze względu na opisaną wyżej i niekwestionowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadę konkurencyjności postępowań nadzwyczajnych z art. 145 i 156 k.p.a., będąc przesłankami wznowieniowymi, nie mogą zarazem skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Jak wskazano powyżej, doprowadziłoby to do obejścia przepisów prawa w zakresie wznowienia postępowania oraz naruszenia wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, co z kolei stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa, będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym, sąd podziela stanowisko organu, że skoro ta sama okoliczność nie może stanowić jednocześnie przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej, a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych, to oparcie przez skarżących żądania stwierdzenia nieważności decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy na przesłankach wznowieniowych (a nie nieważnościowych) nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 13 lutego 2012 r. i uzasadniało odmowę w tym zakresie. Tym samym, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi – chybione. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpni 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. – w brzmieniu z daty orzekania) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu, skarżących oraz ich pełnomocnika, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).