II SA/Gd 1173/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie NSA Marek Gorski, Małgorzata Gorzeń, Protokolant Jarosław Skopczyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na decyzję Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem Rada Gminy, powołując się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz. U. nr 26, poz. 306) w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 21, poz. 124 ze zm.), art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996, nr 13 poz. 74 ze zm. ) oraz § 3 i §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich ( Dz. U. nr 61, poz. 707 ) i § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania dla celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy ( Dz. U. nr 41, poz. 239), podjęła w dniu 30 sierpnia 2000 r. uchwałę numer [...] w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Zastępcy Wójta Gminy. Wojewoda powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm. ) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXIII /l 97/2000 Rady Gminy z dnia 30.08.2000 r. w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy. W uzasadnieniu podał, że podczas XXIII sesji Rada Gminy, powołując się na treść art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz. U. z 2000 r. Nr 26, poz. 306), podjęła wyżej wymienioną uchwałę. Została ona poddana przez Wojewodę jako organ nadzoru analizie pod kątem jej zgodności z prawem w myśl art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13 , poz. 74 ze zm. ). Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 21 , poz. 124 ze zm. ) stosunek pracy zastępcy wójta powstaje na podstawie wyboru. W ustawie tej kwestie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy są uregulowane w niewielkim rozmiarze , wobec czego zgodnie z art. 31 ust. 1 w zakresie nieuregulowanym ustawą należy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 42 § 1 k. p. zmiany płacy można dokonać wyłącznie w drodze wypowiedzenia zmieniającego, jednak przepisy Kodeksu pracy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru nie przewidują możliwości dokonania wypowiedzenia , w tym wypowiedzenia zmieniającego . Wobec tego obniżenie wynagrodzenia zastępcy wójta w trakcie trwania kadencji nie jest dopuszczalne na podstawie uchwały właściwego organu z tym, że ochronie podlega wyłącznie łączna kwota wynagrodzenia. Zmiana poszczególnych składników wynagrodzenia jest dopuszczalna pod warunkiem, że łączna jego kwota nie ulega obniżeniu. Przyjęcie innego stanowiska mogłoby doprowadzić do obchodzenia przepisów prawa dotyczących procedury odwoływania osób, których stosunek pracy powstaje na podstawie wyboru oraz wymaganej kwalifikowanej większości .Obniżenie wynagrodzenia takich osób może nastąpić wówczas, jeżeli wynika to wprost z przepisu i to rangi ustawowej, który uchyliłby w tym zakresie rygory wynikające z przepisów Kodeksu pracy. Taki przepis zawiera ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz. U. z 2000 r., Nr 26, poz. 306 ). Art. 19 wprowadzający zmiany do ustawy o pracownikach samorządowych ogranicza wysokość wynagrodzenia członka zarządu jednostki samorządu terytorialnego do siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej, łącznie z dodatkiem za wieloletnią pracę , czyli aktualnie kwoty 10.432,10 zł. Wynagrodzenie zastępcy wójta przed wejściem w życie ustawy wynosiło 6.380,00 zł brutto. W tej sytuacji nie istniała możliwość obniżenia wynagrodzenia zastępcy wójta . Organ nadzoru wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszeń przez uchylenie zakwestionowanej uchwały i z dniem 1 marca 2001 r. podjął wiadomość, że Rada Gminy nie zastosuje się do wezwania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem i kompetencjami Rady Gminy. Rada Gminy jako organ kompetentny do uchwalenia wysokości wynagrodzenia zastępcy wójta była również uprawniona do zmiany wynagrodzenia, w tym zmniejszenia lub odebrania pewnych składników. Ponadto konieczność zmniejszenia wynagrodzenia wynikała z ustawy o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( tzw. ustawa kominowa), która nakazała dostosowanie aktualnych wynagrodzeń do jej przepisów . Ustawa ta nie tworzyła w tym zakresie nowej kompetencji, lecz powoływała się na już istniejące uprawnienie. Dostosowanie stawek wynagrodzeń obowiązujących w chwili wejścia w życie ustawy kominowej nie musiało oznaczać ustalenia tych wynagrodzeń na maksymalnym poziomie przewidzianym przez te ustawę. Wynagrodzenia musiały się mieścić w stosownych widełkach przewidzianych w zmienionych przepisach i ustalenie ich w przewidzianych przepisami granicach było dopuszczalne i odpowiadało nakazowi ustawy kominowej. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje : Przepis art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt lub burmistrz obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Zastępcy Wójta Gminy jest w istocie obniżeniem tego wynagrodzenia, co nie było sporne. Art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 21, poz. 124 ze zm.) stanowi, że zastępca wójta, jako pracownik samorządowy, jest zatrudniany w urzędzie gminy na podstawie wyboru. W ustawie tej kwestie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy osób zatrudnianych na podstawie wyboru są uregulowane w niewielkim zakresie - art. 4 określa podmiot uprawniony do dokonywania w imieniu pracodawcy czynności z zakresu prawa pracy, a art. 14 a reguluje kwestie odprawy w przypadku rozwiązania stosunku pracy. Ustawa w art. 31 ust. 1 stanowi, że w kwestiach nie uregulowanych w niej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy. Oznacza to, że zmiany płacy, w tym jej obniżenia , można dokonać jedynie w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Przepisy Kodeksu pracy nie przewidują jednak możliwości dokonania wypowiedzenia stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru , jak również wypowiedzenia zmieniającego .Stanowisko takie zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.09.1997 r. : "stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu (art. 73 § 2 Kodeksu pracy). Nie ma do niego zastosowania wypowiedzenie warunków pracy i płacy (art. 42 § 1-3 Kodeksu pracy)" (sygn. akt II SA 941/97, Pr.Pracy 1998/1/42). Wobec powyższego obniżenie wynagrodzenia zastępcy wójta na podstawie uchwały Rady Gminy w trakcie trwania kadencji jest niedopuszczalne . Jak słusznie zauważa w skardze organ nadzoru, zmiana wysokości wynagrodzenia może nastąpić jedynie wówczas, jeżeli wynika to wprost z przepisu prawa o randze ustawy. Taką możliwość wprowadziła ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz. U. nr 26, poz. 306), która art. 19 wprowadziła zmiany do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 ze zm. ), dodając do jej art. 20 ustęp 3 o brzmieniu: "maksymalne wynagrodzenie członka zarządu jednostki samorządu terytorialnego nie może przekroczyć w ciągu miesiąca, łącznie z dodatkiem za wieloletnią pracę, siedrniokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255 i z 2000 r. Nr 19, poz. 239)". Ustawa z dnia 3 marca 2000 r. stanowiła w art. 27 ust. 1, że rady gmin, rady powiatów i sejmiki województw w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy podejmą uchwały w sprawie diet radnych i wynagrodzeń przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą. Art.27 ust. 2 tej ustawy przewidywał, że w przypadku niedotrzymania terminu, o którym mowa w ust. 1, dotychczasowe uchwały w sprawie diet i wynagrodzeń tracą moc w części, w której ustalają diety i wynagrodzenia w wysokości przewyższającej maksymalną kwotę ustaloną na podstawie niniejszej ustawy. Wysokość kwoty , o której mowa w art. 20 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy wynosiła 10.432,10 zł, , zaś wynagrodzenie Zastępcy Wójta Gminy przed wejściem w życie ustawy- 6.380,00 zł. Wskazana wysokość tych kwot nie była kwestionowana. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie nie było możliwości obniżenia wynagrodzenia Zastępcy Wójta Gminy, bowiem przepisy zmienionej ustawy o pracownikach samorządowych jedynie nakazywały ograniczenie wysokości wynagrodzenia do maksymalnej kwoty . Należy wskazać, że przepisów zmienionej ustawy nie można odczytywać jako przyzwolenia na dokonanie generalnej weryfikacji wysokości wynagrodzeń w stosunku do pracowników samorządowych , których stosunek pracy powstał na podstawie wyboru. Trzeba mieć też na względzie treść art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy , który przewidział konsekwencje nie podjęcia uchwał obniżających wynagrodzenie - wówczas traciły moc dotychczasowe uchwały w części przewyższającej maksymalną kwotę. Obniżenie na mocy podjętych uchwał wynagrodzenia pracownikom samorządowym, których wynagrodzenie nawet w chwili wejścia w życie zmienionych przepisów ustawy nie przekraczało określonego w niej maksymalnego poziomu stawiałoby ich w gorszej sytuacji niż tych pracowników samorządowych, których wynagrodzenie było wyższe od określonego maksymalnego poziomu, a mimo to uchwał o obniżeniu ich wynagrodzeń nie podjęto. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Jednak po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy (art. 93 ust. 1 ustawy), co w sprawie niniejszej miało miejsce W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyj nego. Art. 94 ust. 1 stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 2 jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 sierpnia 2000 r., wobec czego nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy z braku przesłanek określonych w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy, jednak istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności tej uchwały. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz wniesienia skargi obowiązywał przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu następującym: ,jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 , a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio." Ustawa z dnia 11.04.2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497) artykułem 1 pkt 60 zmieniła brzmienie przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dodając m.in. do jego treści zdanie następujące: "uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem". Jednak art. 14 ust. 1 w/w ustawy z 11.04.2001 r. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, według cytowanego stanu prawnego przedmiotowa uchwała, której niezgodność z prawem stwierdzono, nadal istnieje w obrocie prawnym, bowiem zastosowanie mieć będzie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w dotychczasowym brzmieniu. Skoro tak, to brak podstaw do zamieszczenia w orzeczeniu określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonana (art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz, U. Nr 153, poz.1270), bowiem uchwała, co do której stwierdzono wyrokiem, że jest niezgodna z prawem nie traci mocy prawnej z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Orzeczenie Sądu nie eliminuje przedmiotowej, wadliwej uchwały z obrotu prawnego, wobec czego zawarcie w wyroku określenia z art. 152 p. o p. p. s. a. jest bezcelowe - bowiem zgodnie z tym przepisem określenie , że akt lub czynność nie mogą być wykonane - traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W tej sytuacji Sąd nie zamieszczał w wyroku określenia, o którym mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącego nie wykonywania zaskarżonej uchwały. \