II SA/Gd 1176/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie NSA Marek Gorski, Małgorzata Gorzeń, Protokolant Jarosław Skopczyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na decyzję Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem Rada Gminy, powołując się na art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz. U. nr 26, poz. 306) w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 21, poz. 124 ze zm.), art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996, nr 13 poz. 74 ze zm. ) oraz § 3 i §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich ( Dz. U. nr 61, poz. 707 ) ) i § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 marca 1998 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania dla celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy ( Dz. U. nr 41, poz. 239) podjęła w dniu 30 sierpnia 2000 r. uchwałę numer [...] w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Sekretarza Gminy . Wojewoda powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm. ) wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej uchwały . W uzasadnieniu podał, że podczas XXIII sesji Rada Gminy, powołując się na treść art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz. U. z 2000 r. Nr 26, poz. 306), podjęła wyżej wymienioną uchwałę. Została ona poddana przez Wojewodę jako organ nadzoru analizie pod kątem jej zgodności z prawem w myśl art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13 , poz. 74 ze zm. ). Sekretarz gminy jest osobą, której stosunek pracy powstaje na podstawie powołania. Mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, które nie zawierają kompleksowego uregulowania dotyczącego tego stosunku pracy , odsyłając w pozostałej części do Kodeksu pracy. W stosunku do takiej osoby nie jest możliwe dokonanie uchwałą gminy obniżenia wynagrodzenia. Przepisy ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi nie mają zastosowania do osób zatrudnionych na stanowiskach sekretarza gminy. W tej sytuacji nie istniała możliwość obniżenia wynagrodzenia sekretarza. Organ nadzoru wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszeń przez uchylenie zakwestionowanej uchwały i z dniem 1 marca 2001 r. podjął wiadomość, że Rada Gminy nie zastosuje się do wezwania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem i kompetencjami Rady Gminy. Rada Gminy jako organ kompetentny do uchwalenia wysokości wynagrodzenia była również uprawniona do zmiany wynagrodzenia sekretarza, w tym zmniejszenia lub odebrania pewnych składników. Ponadto konieczność zmniejszenia wynagrodzenia wynikała z ustawy o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, która nakazała dostosowanie aktualnych wynagrodzeń do jej przepisów i nie tworzyła w tym zakresie nowej kompetencji, lecz powoływała się na już istniejące uprawnienie. Dostosowanie stawek wynagrodzeń obowiązujących w chwili wejścia w życie ustawy nie musiało oznaczać 1 ustalenia tych wynagrodzeń na maksymalnym poziomie przewidzianym przez tę ustawę. Musiały się one mieścić w stosownych widełkach przewidzianych w zmienionych przepisach i ustalenie ich w przewidzianych przepisami granicach było dopuszczalne i odpowiadało nakazowi ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przepis art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt lub burmistrz obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Sekretarza Gminy jest w istocie obniżeniem tego wynagrodzenia, co nie było sporne. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 21, poz. 124 ze zm.) stosunek pracy sekretarza gminy powstaje na podstawie powołania. W ustawie tej kwestie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy osób zatrudnianych na podstawie powołania są uregulowane w niewielkim zakresie , wobec czego zastosowanie ma art. 31 ust. 1 ustawy , który stanowi, że w kwestiach nie uregulowanych w niej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 69 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.), jeżeli przepisy nie stanowią inaczej, do stosunku pracy na podstawie powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę na czas nie określony ( ...)., z wyłączeniem przepisów regulujących tryb postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę, rozpatrywanie sporów ze stosunku pracy w części dotyczącej orzekania o bezskuteczności wypowiedzeń, o przywracaniu do pracy. W zaskarżonej uchwale podano jednak jako podstawę zmiany wynagrodzenia sekretarza gminy przepisy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi ( Dz. U, nr 26, poz. 306) , który nie ma zastosowania do sekretarza gminy, bowiem dotyczy on podjęcia przez m.in. rady gmin w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy uchwał w sprawie diet radnych i wynagrodzeń przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą. 1 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Jednak po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy (art. 93 ust. 1 ustawy), co w sprawie niniejszej miało miejsce W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyj nego. Art. 94 ust. 1 stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 2 jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 sierpnia 2000 r., wobec czego nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy z braku przesłanek określonych w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy, jednak istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności tej uchwały. W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz wniesienia skargi obowiązywał przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu następującym: ,jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 , a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio." Ustawa z dnia 11.04.2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497) artykułem 1 pkt 60 zmieniła brzmienie przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dodając m.in. do jego treści zdanie następujące: "uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem". Jednak art. 14 ust. 1 w/w ustawy z 11.04.2001 r. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Adininistracyjnego w składzie orzekającym, według cytowanego stanu prawnego przedmiotowa uchwała, której niezgodność z prawem stwierdzono, nadal istnieje w obrocie prawnym, bowiem zastosowanie mieć będzie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w dotychczasowym brzmieniu. Skoro tak, to brak podstaw do zamieszczenia w orzeczeniu określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonana (art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami adrninistracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz.1270), bowiem uchwała, co do której stwierdzono wyrokiem, że jest niezgodna z prawem nie traci mocy prawnej z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Orzeczenie Sądu nie eliminuje przedmiotowej, wadliwej uchwały z obrotu prawnego, wobec czego zawarcie w wyroku określenia z art. 152 p. o p. p. s. a. jest bezcelowe - bowiem zgodnie z tym przepisem określenie , że akt lub czynność nie mogą być wykonane - traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W tej sytuacji Sąd nie zamieszczał w wyroku określenia, o którym mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącego nie wykonywania zaskarżonej uchwały.