II SA/Gd 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B. S. i J. S. kwotę 1.300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2015 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania B. i J. S. z dnia 2 września 2015 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2015 r. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r. organ I instancji po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wprowadzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku jadłodajni na nieruchomości przy ul. T. w G., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zatwierdził E. R. "projekt budowlany zamienny — budynek mieszkalny jednorodzinny z niewydzieloną funkcją usługową - pokoje gościnne z łazienkami", położony w G. – S. przy ul. T., na działce nr [...], obr. [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i J. S. – właściciele działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z opisaną inwestycją. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 listopada 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone było w związku z wnioskiem E. R. o legalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niewydzieloną funkcją usługową - pokoje gościnne z łazienkami, usytuowanego przy ul. T. w G. – S., na działce nr [...], obr. [...], wybudowanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 18 maja 1977 r. o pozwoleniu na budowę jadłodajni usytuowanej na tej działce. Po analizie projektu budowlanego zamiennego, a zwłaszcza planu zagospodarowana działki, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek jest całkowicie umiejscowiony na terenie działki nr [...] w G. – S. należącej do inwestora, w znacznej odległości od granicy z działką nr [...] w G. – S. należącą do B. i J. S. Wobec tego organ uznał, że B. i J. S. nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a w postępowaniu prowadzonym w stosunku budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]. Organ stwierdził, że przekazanie przez organ I instancji B. i J. S. pism i rozstrzygnięcia podjętego w sprawie nie świadczy o tym, że przysługuje im status strony postępowania. W skardze na powyższą decyzję B. i J. S. zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie, tj. rozpatrzenia wszelkich żądań strony oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, b) naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie, c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia poczynionych ustaleń w przedmiocie "znacznej odległości" działki skarżących od budynku inwestora, d) naruszenie przepisu art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, celem dokonania prawidłowego ustalenia odległości pomiędzy budynkiem skarżących a budynkiem inwestora, co w ocenie organu ma istotne znacznie dla rozpoznania sprawy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. d oraz art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich, b) art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2013 r. oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uzasadnienia skargi wynika, że B. i J. S. jako właściciele sąsiedniej działki nr [...] brali aktywny udział w prowadzonym przez organ nadzoru postępowaniu naprawczym dotyczącym budynku na działce nr [...]. Konsekwentnie protestowali oni przeciwko legalizacji wykonanych robót budowalnych twierdząc, że legalizacji tej sprzeciwiają się postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zakazują stosowania ogrzewania budynków piecami na paliwo stałe, które stosują inwestorzy, wskazywali również na brak dziennika budowy oraz utratę ważności pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślili, że do spraw legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., akcentująca interes prawny strony w danej sprawie, a nie przesłankę obszaru oddziaływania. Chociaż w uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy przywołał konieczność stosowania w omawianym zakresie k.p.a., to jednak rozważania organu zawarte w uzasadnieniu, w przedmiocie "znacznej odległości" działki skarżących od budynku inwestora oraz posadowienia obiektu inwestora wyłącznie na terenie jego nieruchomości sugerują, że oceniając niniejszą sprawę organ drugiej instancji kierował się przesłanką obszaru odziaływania z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślili, że stwierdzenia o "znacznej odległości" zabudowań inwestora na działce sąsiedniej od działki skarżących, organ nie oparł na jakimkolwiek wiarygodnym materiale dowodowym. Według ustaleń skarżących, odległość budynku inwestora zlokalizowanego na działce [...] od granicy ich działki wynosi około 4,77 m (wydruk z systemu informatycznego Geoportal 2 - załącznik nr 3). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazali, że dla oceny interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym wystarczający jest fakt sąsiedztwa. Stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Wobec tego skarżący uznali, że organ odwoławczy w sposób niewłaściwy zastosował art. 28 k.p.a. uznając, że skarżącym nie przysługuje przymiot stron przedmiotowego postępowania. Powyższe spowodowało naruszenie art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., gdyż organ nie rozpoznał merytorycznie przedstawionej mu sprawy. Podkreślono, że wskazywane przez skarżących ustalenia planu miejscowego o sposobie ogrzewania budynków na terenie obowiązywania tego zapisu planu stanowią nie tylko o ograniczeniach stanianych przez prawo miejscowe inwestorowi, ale i uprawnieniach sąsiadów w zakresie oczekiwanych sposobów zasilania w ciepło nieruchomości sąsiednich. Metoda ogrzewania bezpośrednio oddziałuje na nieruchomości sąsiednie z uwagi na emisję produktów spalania. Nie ulega wątpliwości, że spalanie paliw stałych wiąże się z wyższym poziomem emisji. Poziom ten ma znaczenie w ocenie jakości życia w sąsiedztwie. Skoro miejscowy plan wyłącza ogrzewanie poprzez spalanie paliw stałych, to właściciel nieruchomości dokonujący przebudowy skutkującej zmianą (wzrostem) kubatury i powierzchni swojego obiektu, a zatem dokonywujący również przebudowy instalacji grzewczej - winien dostosować się aktualnych warunków planistycznych. Nierozpoznanie sprawy merytoryczne uniemożliwiło Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ocenę przedłożonej sprawy z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. d oraz art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te winny znaleźć stosowanie w zakresie sposobu ogrzewania, ale i podnoszonej w toku postępowania przez skarżących kwestii odprowadzania nieczystości i wód opadowych poprzez szambo do kanału odwadniającego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014, poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli legalności w postępowaniu przed sądem poddana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem B. S. i J. S. w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niewydzieloną funkcją usługową – pokoje gościnne na działce nr [...] w G. – S., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był brak interesu prawnego odwołujących się. Organ odwoławczy analizując interes prawny odwołujących z powołaniem się na art. 28 k.p.a. wyjaśnił, że znaczna odległość inwestycji na działce nr [...] od granicy z nieruchomością skarżących oraz jej całkowite usytuowanie na terenie działki inwestora powoduje, że nie wywiera ona wpływu na sferę prawną skarżących. Sąd kontrolując legalność kwestionowanego rozstrzygnięcia uznał stanowisko organu odwoławczego za niezasadne. Status odwołujących się w postępowaniu mającym za przedmiot legalizację robót budowlanych wykonanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, czyli w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej p.b. należało oceniać na podstawie art. 28 k.p.a., co słusznie przyjął organ odwoławczy. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 p.b. wskazuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z jednoznacznego brzmienia tego przepisu wynika, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W innym postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również postępowaniu legalizacyjnym, krąg stron ustalać należy na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem badać należy istnienie interesu prawnego (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011r., II OSK 573/10, Lex nr 1081794, z dnia 6 października 2010r., II OSK 1505/09, Lex nr 746592 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011r., II SA/Wr 519/10, Lex nr 994083). Oznacza to, że stroną postępowania legalizacyjnego jest każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, względnie który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu nadzoru budowlanego konkretnych działań. Niewątpliwie krąg stron w takim postępowaniu jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 p.b. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę mamy do czynienia z dokładnym określeniem obszaru oddziaływania. Jest to teren, na którym wskutek powstania inwestycji przepisy odrębne, w szczególności techniczno – budowlane, wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. Inaczej przedstawia się ta kwestia w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Związek pomiędzy wynikiem postępowania a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że chodzi jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu. Nadto art. 28 k.p.a. w odróżnieniu od art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie precyzuje, w jakiej postaci ma się przejawiać wpływ postępowania na interes prawny, czy obowiązek podmiotu uznawanego za stronę. Wpływ ten może wyrażać się nie tylko w ograniczeniach w zagospodarowaniu nieruchomości, ale również w innych ograniczeniach w wykonywaniu prawa własności. Wskazać należy, że znaczna część orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uznaje właścicieli sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania dotyczącego zabudowy sąsiedniej nieruchomości także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, wskazując, że za taką interpretacją normy art. 28 p.b. przemawia konieczność obrony ich interesów w tym postępowaniu i zbadania czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Tym bardziej w postępowaniu, w którym status strony uzależniony jest od interesu prawnego, przyznanie statusu strony postępowania właścicielom sąsiedniej nieruchomości nie powinno być ograniczane. Źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym spoza prawa budowlanego - jak np. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199), czy nawet spoza prawa administracyjnego. W szczególności interes prawny może wynikać w takim przypadku z norm prawa cywilnego, a dokładniej z przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego. Powyższe potwierdza zasada określona w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wyjaśnia się wskazując, że obejmuje ona w szczególności: 1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej, 2) ochronę przed pozbawieniem: a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, 4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2011 r., II SA/Łd 745/2011, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej jedynie immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde zatem, również niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tego wynika, że ustalanie kręgu stron postępowania wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego w niniejszej sprawie organ nadzoru zaniedbał i w efekcie czego pozbawił przymiotu strony odwołujących się, którzy de facto w postępowaniu przed organem pierwszej instancji brali udział w pełni korzystając z uprawnień procesowych strony. Badanie tej okoliczności powinno się odbywać według zasad ogólnych oraz przepisów z zakresu postępowania dowodowego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zanalizował on projekt zagospodarowania działki nr [...] i na jego podstawie uznał, że ze względu na znaczną odległość zabudowań na tej działce od granicy z działką nr [...] oraz zamknięcia się tej inwestycji w granicach przedmiotowej działki, nie wywiera ona żadnego wpływu na działkę odwołujących się. Organ pominął również kwestie podnoszone przez skarżących w postaci odprowadzania ścieków bytowych do szamba oraz wód opadowych do kanału odwadniającego. Rozważając kwestię interesu prawnego skarżącej wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie wziął pod uwagę, że interes ten może mieć źródło w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ten aspekt nie został w niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji rozważony. W niniejszej sprawie okoliczność zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była przedmiotem zastrzeżeń strony skarżącej. W odwołaniu wyraźnie wskazano na sprzeczność przyjętych w projekcie zamiennym rozwiązań technicznych w zakresie sposobu ogrzewania budynku z wymogami planu, który wyłączał zastosowanie przy ogrzewaniu paliw stałych stanowiąc, że ogrzewanie może następować z indywidulanych kotłowni – z wyłączeniem paliw. Norma ta, niezależnie od innych ewentualnych wyżej wskazanych przesłanek, uzasadniała przyznanie skarżącym statusu strony postępowania, jej niezachowanie na sąsiedniej nieruchomości, prowadzi bowiem do pogorszenia warunków korzystania z ich nieruchomości. W konsekwencji uznać należało, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien rozpoznać wniesione przez skarżących odwołanie. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził solidarnie na rzecz skarżących B. S. i J. S. kwotę 1 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego.