II SA/Gd 123/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21października 2009 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2008 r. nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogę być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. C. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 stycznia 2009r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 3 października 2008r. nakazującą L. C. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu oraz obiektu budowlanego – wiaty o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę w części wschodniej działki nr [...] położonej w K.B. II gmina K. Powyższe decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu w dniu 11 lutego 2008 r. oględzin. Położona w K. B. II gmina K. działka nr [...] stanowi współwłasność L. C., M. K. oraz R. i R. N. W trakcie oględzin ustalono, że L. C. pobudowała w 1994 r. w części wschodniej działki nr [...] obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję sanitarną (w.c.) oraz obiekt budowlany - wiatę o konstrukcji drewnianej. Natomiast w części zachodniej tej działki M. K. pobudowała w 1994r. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej oraz bez wymaganego zgłoszenia obiekt budowlany - wiatę o konstrukcji drewnianej. R. i R. N. na przedmiotowej działce nie wybudowali żadnego obiektu budowlanego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję sanitarną (w.c.) oraz obiekt budowlany wiata o konstrukcji drewnianej usytuowane w części wschodniej przedmiotowej działki. Organ stwierdził, że według oświadczenia L. C. przedmiotowe obiekty budowlane usytuowane w części wschodniej działki [...] powstały w 1994 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 28 ustawy dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane stanowi, iż roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli stwierdzi się, iż obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z obecnie obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych, warunkiem zastosowania instytucji rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: - rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego zezwolenia - naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05, Lex nr 194370, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999r. sygn. akt IV SA 196/96, Lex 47287, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 278/06, niepubl). Obecnie na terenie miejscowości K. B. II nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W okresie budowy przedmiotowych obiektów budowlanych obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa zatwierdzony uchwałą nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w Krokowej z dnia 30 lipca 1993 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 16, poz. 90 z dnia 16 sierpnia 1993 r. Według jego ustaleń teren działki nr [...] oznaczony był symbolami RZ i RP tj. teren upraw rolnych i łąk. Organy obu instancji uznały, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione obie przesłanki zawarte w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Odnosząc się do odwołania, w którym określono jeden z obiektów budowlanych jako otwartą, pozbawioną ścian altanę ogrodową, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 z późn. zm.) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Przedmiotowa działka w chwili budowy obiektu - wiaty (altany) nie była i wciąż nie jest pracowniczym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy z dnia 8 maja 1982r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L.C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, że wybudowane przez nią obiekty są obiektami architektury ogrodowej w rozumieniu art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Budowa takich obiektów wymagała pozwolenia tylko wówczas, gdy znajdowały się w miejscach publicznych. Niezależnie od tego skarżąca wskazała, iż organy dokonały wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W obecnym stanie prawnym gruntu rolnego nieobjętego planem zagospodarowania przestrzennego nie można automatycznie uznać za grunt nieprzeznaczony pod zabudowę. Jeżeli taki grunt nie wymaga zgody na wyłączenie z produkcji rolnej, to może zostać zabudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym organ dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 winien ustalić, czy istnieje możliwość spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w 1994r. wybudowała części wschodniej działki nr [...] położonej w K. B. II gmina K. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję sanitarną (w.c.) oraz obiekt budowlany - wiatę o konstrukcji drewnianej. Prawidłowo zatem organy administracji przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Przy stosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 istotne jest ustalenie czy w chwili orzekania teren na którym znajduje się obiekt jest przeznaczony pod zabudowę. Poza pierwszą przesłanką (budowa niezgodnie z przepisami czyli bez pozwolenia), każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w niepubl. wyroku z dnia 16 lutego 2000r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 980/97, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. sprawie II OSK 1454/06 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. stanowi, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pozwolenia na budowę wymaga również wznoszenie lub wykonywanie w miejscach publicznych pomników, posągów, wodotrysków i innych obiektów architektury ogrodowej, urządzeń wpływających na wygląd obiektów budowlanych oraz kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego (ust. 3). Z kolei w art. 28 ust. 4 stwierdzono, że Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.), które to przewidywało w § 44 ust.1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Natomiast z § 44 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego – na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego. Z kolei pod pojęciem "budynek tymczasowy", na podstawie § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, z późn. zm.) rozumie się budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. W świetle okoliczności sprawy stwierdzić należy, że budowa obiektów budowlanych wzniesionych przez skarżącą na działce nr [...] położonej w K. B. w gminie K. wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na wybudowanie ich bez pozwolenia na budowę zachodzi zatem określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie zostały spełnione obie przesłanki zawarte w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Bezsporne jest przy tym, że obecnie na terenie miejscowości K. B. II nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Skutkiem tego w sprawie załatwianej obecnie stosować należy ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż ta ustawa przede wszystkim, choć nie wyłącznie, zawiera obecnie przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Według przepisów tej ustawy zatem należy oceniać, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę oraz pod jakiego rodzaju zabudowę jest przeznaczony. Mając to na uwadze przede wszystkim należy wskazać, że według ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są przewidziane pod zabudowę. Z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem, że pod zabudowę mogą być przeznaczone również tereny, dla których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika jednakże także to, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji należy przyjąć, że samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego decyzją o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 109/08). Sąd nie podziela natomiast poglądów wyrażonych w przywołanych przez organy orzeczeniach, a w szczególności w wyroku WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2006 r., który został oparty na wyroku Sądu Najwyższego z 28 czerwca 1985 r. w sprawie III ARN 11/85, podjęty w innym stanie prawnym. Wskazać przy tym należy również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r.( sygn. akt P37/06 ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844), na skutek którego dopuszczono możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany w sytuacji określonej w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęcie, że przepisy o planowaniu należy uwzględniać według stanu prawnego z chwili budowy, a nie orzekania. To samo dotyczy decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie zatem treścią art. 7 Kpa, organ powinien umożliwić samowolnemu inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ będzie przy tym uprawniony, na podstawie art. 80 Kpa do oceny ewentualnej zwłoki spowodowanej przez samowolnego inwestora w uzyskaniu takiej decyzji. Nie można bowiem dopuścić, na co wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2008r. - sygn. akt II SA/Gd 109/08, do tego, aby sformułowany przy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy prowadził do przedłużania w nieskończoność postępowań w sprawie samowoli budowlanej.