II SA/Gd 1248/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 października 2024 r., nr G.RUZ.4219.29.2024.1.AK w przedmiocie wstrzymania wykonania w części decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 12 września 2024 r., nr GG.ZUZ.4220.13.2.2024.KT, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz G. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Gmina Miasta Gdańsk wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania wykonania w części decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z wnioskiem A. i J. M. (dalej także jako wnioskodawcy) o wznowienie postępowania, postanowieniem z 12 września 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Dyrektor Zarządu Zlewni) wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 21 lutego 2024 r. stanowiącą pozwolenie wodnoprawne na przebudowę urządzeń wodnych związaną z realizacją zadania "przebudowa odcinków [...]. Odrębnym postanowieniem z 12 września 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji własnej z 23 lutego 2024 r. w części pkt III dotyczącej udzielenia Gminie Miasta Gdańska pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie robót w wodach – przebudowę dodatkowego kanału zabudowanego odcinka P. w km 0+932 - 0+603,7 cieku na działkach nr [...]-[...] obr. [...] (odcinek nr [...]). Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia postanowieniem z 10 października 2024 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni o wstrzymaniu wykonania decyzji w części. Dyrektor RZGW wskazał, że organ administracji może wstrzymać wykonanie decyzji już po wznowieniu postępowania, w celu ochrony interesów wszystkich stron postępowania, w przypadku gdy okoliczności sprawy już na wstępie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Zdaniem Dyrektora RZGW uzasadnienie w skarżonym postanowieniu odnosi się w sposób zwięzły do przesłanek, które w ocenie wnioskujących o wznowienie postępowania, wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z 23 lutego 2024 r., tj. kwestii faktycznego zasięgu oddziaływania (nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania) projektowanych urządzeń wodnych oraz planowanych działań bezpośrednio na granicy z działkami nr [...] i [...] obr. [...], stanowiących współwłasność A. i J. M. Zarzuty dotyczą przy tym ewentualnej zmiany poziomu wód gruntowych i związanych z tym obaw negatywnego oddziaływania na konstrukcję budynku przy ul. [...] w G. Dyrektor RZGW zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do przesłanek stanowiących o konieczności wstrzymania decyzji w części. W ocenie organu wadliwość ta pozostaje bez wpływu na zasadność wstrzymania decyzji w części, nie ma bowiem wątpliwości, jakimi przesłankami kierował się Dyrektor Zarządu Zlewni uznając, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z 23 lutego 2024 r. Organ odwoławczy uznał, że istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia istotnej wadliwości ww. decyzji, której wykonanie bez wyjaśnienia wskazanych okoliczności mogłoby się przyczynić do nieodwracalnych skutków ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Dyrektor RZGW wskazał także, że nie może odnieść się do argumentacji skarżącej w zakresie stanowiącym ocenę merytoryczną sprawy. W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono naruszenie: 1) art. 401 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że A. i J. M. posiadają legitymację czynną, podczas gdy nie wykazali oni by ich nieruchomość mieściła się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu Prawa wodnego a ponadto by postępowanie legalizacyjne Gminy było związane z ich interesem prawnym, podczas gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że nie przysługuje im status strony; 2) art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oceny istnienia przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji w ramach postępowania wznowieniowego, w szczególności brak analizy czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony; 3) art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej, błędnej oceny materiału oraz brak wyczerpującego uzasadnienia postanowienia, w szczególności poprzez: błędne przekonanie, że inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców; oparcie ustaleń faktycznych na niejasnych i niezrozumiałych twierdzeniach wnioskodawców nieznajdujących potwierdzenia w dokumentacji i przepisach; niewyjaśnienie na czym polega rzekoma sprzeczność decyzji z 23 lutego 2024 r. z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; pominięciu rozpoznania zarzutów dotyczących uznania wnioskodawców za stronę postępowania; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 152 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy wniosek o wstrzymanie został złożony przez podmiot bez legitymacji czynnej i z tego względu nie powinien być uwzględniony a postanowienie organu pierwszej instancji w tym zakresie powinno zostać uchylone; 5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 152 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy wniosek o wstrzymanie nie powinien zostać uwzględniony, gdyż zaniechano uprawdopodobnienia, ze w wyniku wznowienia postępowania dojdzie do uchylenia decyzji, tj. nie wykazano potencjalnej wadliwości ostatecznej decyzji. Strona skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z fragmentu mapy, dla wykazania, że inwestycja nie oddziałuje na działki wnioskodawców. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 października 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni WP w Gdańsku z 12 września 2024 r. o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji z 23 lutego 2024 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych w części dotyczącej pkt III tej decyzji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że A. i J. M. wnieśli do organu I instancji o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 23 lutego 2024 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest wyłącznie rozstrzygniecie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gdańsku w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Samo złożenie żądania wznowienia postępowania nie powoduje obowiązku wstrzymania wykonania decyzji, bowiem istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Jednakże, ze względu na fakt, że wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 k.p.a. dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć charakter ścieśniający. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., II OSK 295/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, jednak nie można zapominać, że wymaga ono dokonania wcześniej oceny argumentów podnoszonych w tym zakresie oraz zgromadzonego materiału dowodowego (wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 1966/20, CBOSA). Okoliczności wskazujące na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinny wynikać z udokumentowanych i wiarygodnych materiałów dowodowych, bowiem wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie niewystarczających materiałów dowodowych może prowadzić do postawienia zarzutu naruszenia zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021). Przepis art. 152 k.p.a. dotyczy bowiem takiego stanu rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. W konsekwencji, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej powinna być dostatecznie przekonująca i wyczerpująca, a także obiektywna - oparta na materiale dowodowym nawiązującym do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że ww. wnioskodawcy, składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 23 lutego 2024 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń wodnych w związku z realizacją zadania pn. "Przebudowa odcinków [...]", jako przesłankę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. pominięcie wnioskodawców jako stron postępowania. Jednocześnie, złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 152 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego wskazuje faktyczny zasięg oddziaływania projektowanych urządzeń wodnych, błędnie ustalony w ww. decyzji, co skutkowało wadliwym ustaleniem kręgu stron postepowania i pominięciem wnioskodawców. Organy wskazały przy tym, że wnioskodawcy są współwłaścicielami nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], obr. [...] w G., bezpośrednio graniczących z projektowanymi urządzeniami wodnymi. Ponadto, na takie prawdopodobieństwo wskazuje, w ocenie organów, brak zgodności decyzji ostatecznej z ustaleniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację ww. inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego natomiast "brak rozeznania faktycznego zasięgu oddziaływania (ewentualnej zmiany poziomu wód gruntowych i potencjalnego oddziaływania na konstrukcję budynku przy Al. [...] w G.)" (...) przesądza o zasadności wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu, kontrolowane postanowienie podjęte zostało z pominięciem wnikliwej i rzeczywistej analizy zasięgu oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym, odwołującej się do materiału dowodowego, w tym operatu wodnoprawnego. Jako takie, postanowienia zapadłe w sprawie uznać należy za przedwczesne. Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do argumentacji skargi w kontekście wynikającego z niej stanowiska o braku po stronie wnioskodawców statusu stron postępowania ze względu na przesłankę z art. 152 k.p.a. wskazać należy, że nie jest ona zasadna. Argumentacja, zawierająca definitywną ocenę, że A. i J. M. nie przysługuje status stron w postępowaniu wznowieniowym na tym etapie byłaby przedwczesna. Oczywiście, brak statusu stron postępowania wznowieniowego może przełożyć się na ocenę o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, ale dotyczyć to może stosunkowo rzadkich przypadków, gdy brak tego statusu jest ewidentny i jednoznacznie identyfikowalny już na etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca wnosi o wznowienie postępowania z powołaniem na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – pozytywne przesądzenie o statusie tego wnioskodawcy jako strony postępowania zwyczajnego oznacza w istocie, że ziściła się przesłanka wznowieniowa – i w efekcie tego – zachodzi potrzeba przejścia do kolejnego etapu postępowania, wynikającego z art. 151 k.p.a., tj. ponownej merytorycznej oceny wniosku inwestycyjnego. Art. 151 § 2 k.p.a. odsyła przy tym do art. 146 k.p.a., który w § 1 wskazuje na swoiste terminy przedawnienia orzekania o uchyleniu decyzji ostatecznej, zaś w § 2 stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, co do której zgłoszono wniosek o wznowienie postepowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – w kontekście analizy prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia (art. 152 k.p.a.) wymaga: 1. wstępnej analizy, czy wniosek o wznowienie pochodzi od potencjalnej strony postępowania. Jeśli podanie pochodzi od takiego podmiotu, i zawiera wniosek o wstrzymanie – to podlega on rozpoznaniu. Zasadniczo bowiem na tym wstępnym etapie oczekiwanie, by organ przesądził o statusie wnioskodawców jako stron postepowania jest nieuzasadnione w świetle brzmienia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Uznanie to bowiem musiałoby skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku przesłanki wznowieniowej. Jak wskazano powyżej, taka możliwość powinna mieć zastosowanie do przypadków wniesienia podania o wznowienie przez podmiot ewidentnie pozbawiony legitymacji skargowej. Wówczas odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno towarzyszyć postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a.; 2. analizy prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej w kontekście wstępnej oceny, czy w wyniku wznowienia i tak zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ocena ta musi zawierać odwołanie się do materiału dowodowego towarzyszącego wydaniu decyzji ostatecznej, na co w żaden sposób nie wskazują uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień. Zdaniem Sądu, analiza kluczowej dla wydanych w sprawie postanowień kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji na działki nr [...] i [...] w G., jest bardzo pobieżna. Podzielić należy pogląd skarżącej, że na obecnym etapie analizy tej należy dokonać w oparciu o operat wodnoprawny i wynikające z niego ustalenia dotyczące zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5 operatu, s. 9-10 oraz załączniki 1.1 – 1.4, ze szczególnym uwzględnieniem załącznika 1.3). Rację ma bowiem zasadniczo strona skarżąca wskazując, że inny jest zakres pojęć "oddziaływanie zamierzenia budowlanego" i "oddziaływanie urządzeń wodnych", czego jednak nie wyjaśniły orzekające organy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie dokonały również prawidłowej analizy zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych na nieruchomości skarżących z perspektywy przyjęcia, że istnieje prawdopodobieństwo uznania wynikających z operatu ustaleń w tym zakresie za wadliwe na tyle, że mogą skutkować uchyleniem decyzji ostatecznej. Sąd nie jest władny dokonać tej analizy za organy, gdyż to ich rolą jest ocena załącznika nr 1.3 do operatu (notabene pozbawionego legendy opisującej znaczenie oznaczeń znajdujących się na mapie, jak np.: przerywanej grubej pomarańczowej linii okalającej nieruchomości wnioskodawców) oraz opisu inwestycji i jego oddziaływania. Ocena ta przy tym powinna być zindywidualizowana do wpływu projektowanych urządzeń wodnych (ich przebudowy) na nieruchomości wnioskodawców. Jeżeli chodzi o kwestię niezgodności ustaleń decyzji ostatecznej z decyzją środowiskową wskazać należy, że jest ona nieweryfikowalna. W aktach sprawy przekazanych Sądowi brak jest decyzji środowiskowej. Organ, poza odwołaniem się do twierdzeń wnioskodawców, wskazujących ogólnikowo na te niezgodności, w żaden sposób ich nie zidentyfikował, ani tym bardziej – nie zweryfikował, a priori podzielając pogląd wnioskodawców. Sąd tego stanowiska w takich okolicznościach nie może skontrolować. Powyższe uchybienia sprawiają, że zaskarżone postanowienia wydano przedwcześnie, gdyż z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. – bez właściwej analizy przesłanki, wynikającej z art. 152 k.p.a., co mogło skutkować także naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.). Ponownie rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organy, stosowanie do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia, ocenią prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej w sposób zindywidualizowany, z odwołaniem do materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz skarżącej Gminy Miasta Gdańsk kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.