II OSK 1966/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 895/19 w sprawie ze skargi A. K. i Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 895/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego – magazynu płodów rolnych w miejscowości P., gmina P., na działce o nr [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. K. i Z. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 152 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że sąd, podzielając stanowisko organu drugiej instancji, doszedł do błędnego przekonania, że skarżący nie wykazali, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji administracyjnej, pomimo że: (i) przytoczyli szeroką argumentację zarówno odnoszącą się do stanu faktycznego sprawy, jak i do przepisów pożarowych oraz techniczno-budowlanych, która oceniona zgodnie z regułami wykładni oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego uprawdopodabniała, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powinna zostać uchylona, (ii) organy obydwu instancji, wbrew stanowisku sądu, nie uzasadniły w żaden sposób swojego stanowiska, ograniczając się do autorytarnego stwierdzenia, że wydana decyzja administracyjna jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i nie zachodziło prawdopodobieństwo jej uchylenia. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy doszedł do błędnego przekonania, że zaskarżana decyzja odpowiada prawu, choć została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie podniósł również, że krytycznie wobec postępowania organów rozpatrujących tę sprawę odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku wydanym dnia 28 stycznia 2020 r. (a więc tydzień później), uwzględniającym skargę stron na decyzję wydaną co do meritum sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że sąd nie wyjaśnił w sposób dostateczny motywów rozstrzygnięcia, ograniczając się do lakonicznych stwierdzeń, że skarżący nie uprawdopodobnili istnienia przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. W szczególności sąd nie podjął polemiki z zarzutami formułowanymi przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, w których odnieśli się oni do stanu faktycznego sprawy, jak i przepisów pożarowych i techniczno-budowlanych. Przedmiotowe braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiają skarżącym kasacyjnie obronę swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przez co pozbawiają ich prawa do sądu. Na podstawie wskazanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od Wojewody [...] na rzecz skarżących kasacyjnie oraz opłaty skarbowej uiszczonej od czynności złożenia dokumentu pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie nie tylko uprawdopodobnili, lecz udowodnili, że przedmiotowa decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, a zasadność któregokolwiek z przytoczonych przez nich w toku postępowania administracyjnego zarzutów powinna skutkować uchyleniem decyzji. Obowiązywanie tej decyzji w obrocie uniemożliwia skarżącym kasacyjnie prawidłowe wykonywanie prawa własności nieruchomości, które przysługuje im względem nieruchomości sąsiadującej z tą, której dotyczy niniejsze postępowanie. Na potwierdzenie swojego stanowiska, skarżący kasacyjnie przytoczyli również argumentację przedstawioną przez sąd wojewódzki w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać trzeba przede wszystkim, że sąd nie stosował przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te są stosowane przez organy administracji publicznej i dotyczą prowadzonego przez nie postępowania. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą być więc podnoszone wtedy, gdy strona kwestionuje działania organów, a nie sądu, jak w niniejszej sprawie. Sąd nie stosował także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przypadku wznowienia postępowania mamy do czynienia ze względną suspensywnością. Samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2020, Komentarz do art. 152 p.p.s.a.). Dodać należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego (M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, Komentarz do art. 152). Określenie "prawdopodobieństwa", o którym mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14, LEX nr 2143537). Z kolei w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Norma ta powinna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także z art. 146 k.p.a., bowiem nie będzie podstaw dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania czy uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1000/16, LEX nr 2446964). Jak więc słusznie wskazał sąd wojewódzki, nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organy przyjęły, że skarżącym kasacyjnie, w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego spornej inwestycji, przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustalenia te, dokonane również w wyniku zapadłych w sprawie wyroków sądu administracyjnego, nie prowadzą jednak do przyjęcia, że w sprawie są podstawy do uznania, że dojdzie do uchylenia wydanego pozwolenia na budowę – są one niewystarczające do przyjęcia, że decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Choć rację mają skarżący kasacyjnie, przywołując stanowisko doktryny i judykatury, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie jest pozostawione uznaniu organu, to jednak nie można zapominać, że wymaga ono dokonania wcześniej oceny argumentów podnoszonych w tym zakresie oraz zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd wojewódzki, za organami architektoniczno-budowlanymi, słusznie przypomniał o wymogach niezbędnych dla wydania pozwolenia na budowę, wynikających z art. 35 Prawa budowlanego, w tym o zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną w tej sprawie [...] maja 2015 r. Decyzja o warunkach zabudowy, której rozwiązania w zakresie przyjętej w niej funkcji terenu dla spornej inwestycji (zabudowa zagrodowa), którą kwestionują skarżący kasacyjnie, dopóki obowiązuje, wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika ponadto, że kwestia zarzucanej przez skarżących kasacyjnie samowoli budowlanych na działce inwestycyjnej była weryfikowana przez organy nadzoru budowlanego, które w wyniku przeprowadzonej kontroli w zakresie legalności budynków usytuowanych na działce nr [...], stwierdziły brak podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru na podstawie art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12, LEX nr 1450903). W związku z powyższym za prawidłową należy uznać ocenę organów, że w sprawie ani materiał dowodowy, ani okoliczności powoływane przez skarżących kasacyjnie, na tym etapie, nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie więc tak ją ocenił sąd wojewódzki i oddalił skargę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.