II SA/Gd 125/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. F. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia 8 października 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał D. F. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wraz z tarasem, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. B. [...] gmina K.. Jak ustalono, D. F. wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę po 1 stycznia 2006 r. na terenie działki nr [...] położonej w K. B. [...] gmina K. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem. Postanowieniem nr [...] z dnia 5 marca 2008 r., wstrzymano prowadzenie robót przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2008 r. określonych dokumentów. Do dnia wydania decyzji D. F. nie wykonał nałożonego obowiązku, wobec czego organ nadzoru budowlanego I instancji zastosował przepis art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiący, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została doręczona stronie - D. F., w dniu 17 października 2008 r., oraz ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi adwokatowi A. T., w dniu 29 października 2008 r. Od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji odwołanie zostało wniesione przez reprezentującego stronę pełnomocnika w dniu 28 października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 28 października 2008 r. wniesionego przez adwokata A. T., reprezentującego D. F., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 8 października 2008 r. Organ odwoławczy ustalił, że D. F. nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem organu I instancji z dnia 5 marca 2008 r., wobec czego decyzją z dnia 8 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w , na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazał rozbiórkę opisanego obiektu budowlanego. Powyższa decyzja została doręczona zarówno D. F. w dniu dnia 17 października 2008 r., jak i jego pełnomocnikowi - adw. A. T. w dniu 29 października 2008. Odwołanie od decyzji zostało wniesione przez pełnomocnika strony w dniu 28 października 2008 r., a zatem jeszcze przed doręczeniem pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy, strona postępowania administracyjnego, ustanawiając pełnomocnika, chroni się przed skutkami prawa, dążąc jednocześnie do ochrony swych praw i interesów (por. postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r. sygn. III ARN 45/93 OSNC 1994/5/112). Zatem, ustanawiając profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata bądź radcy prawnego, strona ma prawo oczekiwać, że ustanowiony pełnomocnik będzie działać ze szczególną starannością na rzecz ochrony jej praw i interesów. Przepis art. 40 § 2 kpa stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy decyzja zostaje doręczona zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, uznać należy, iż pismem prawidłowo doręczonym będzie pismo doręczone pełnomocnikowi i w konsekwencji to doręczenie będzie wywoływać skutki prawne. Doręczenie pisma stronie, jeśli ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje więc jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt V SA/Wa 2091/04 - Lex nr 164695 i z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 345/07 - Lex 352785 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1997 r. sygn. akt I SA/ Po 1333/96 - Lex nr 29072). W myśl z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z rozdzielnikiem załączonym do decyzji organu I instancji nr [...] z dnia 8 października 2008 r., zaskarżona decyzja miała zostać wysłana jedynie do pełnomocnika strony - adw. A. T. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się dwa zwrotne potwierdzenia odbioru powyższej decyzji. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych skutki prawne wywołuje jedynie skuteczne doręczenie pisma (decyzji) pełnomocnikowi. Skoro decyzję organu I instancji pełnomocnik odebrał w dniu 29 października 2008 r., to w dniu 28 października 2008 r. nie był jeszcze uprawniony do wniesienia odwołania. Zatem wniesienie odwołania w dniu 28 października 2008 r. nie może odnieść skutku prawnego. Natomiast fakt odebrania decyzji organu I instancji w dniu 29 października 2008 r. dopiero dawał pełnomocnikowi uprawnienie do wniesienia, w terminie 14 dni, skutecznego odwołania. We wskazanym terminie odwołanie pełnomocnika nie wpłynęło. Na powyższe postanowienie D. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podano, że szczególności uchybieniem terminu jest jedynie jego przekroczenie a nie złożenie odwołania przed terminem. Wynika to wprost z treści art. 57 § 5 kpa, które dla zachowania terminu wymaga wysłania pisma przed jego upływem. Nadto nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, który poprzez uchybienie przepisom organu I instancji usiłuje doprowadzić do niekorzystnych dla strony skutków procesowych. Skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 136/06 i twierdzi, że skuteczne jest złożenie środka odwoławczego przez pełnomocnika, mimo iż doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 40 § 2 kpa i decyzja została doręczona stronie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się powyższymi zasadami i kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż opisane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy, mimo iż prawidłowo ustalił stan faktyczny związany z doręczeniem zaskarżonej decyzji organu I instancji, naruszył zasady postępowania administracyjnego: art. 7 kpa nakazujący organom administracji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 8 kpa, nakazujący przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywatela do organów Państwa (art. 8 kpa), wreszcie zasadę praworządności (art. 6 kpa), poprzez wadliwą wykładnię przepisów postępowania – art. 40 § 2 w związku z art. 134 kpa. Naruszenia te Sąd ocenia jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej zasadami oraz prawidłowa ocena skutków wadliwego doręczenia decyzji przez organ I instancji doprowadziłoby do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, na podstawie art. 138 kpa. Trzeba wreszcie zauważyć, że wadliwe, naruszające przepis art. 40 § 2 kpa doręczenie decyzji przez organ I instancji stronie i jego pełnomocnikowi, w rezultacie wydania zaskarżonego postanowienia naraziło skarżącego na negatywne skutki, pozbawiając go w istocie prawa wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 40 § 1 kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. (§ 2) Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie zaś z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie (albo pełnomocnikowi, jeśli strona go ustanowiła). Przepis art. 134 kpa przewiduje zaś między innymi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przyjmuje się przy tym w szczególności, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, co należy rozumieć jako niedoręczenie jej stronie (pełnomocnikowi) albo nieogłoszenie. W świetle przytoczonych przepisów nie budzi więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ I instancji zobowiązany był doręczyć wydaną decyzję wyłącznie prawidłowo ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Jednakże w ustalonym stanie faktycznym jest niesporne, że decyzję doręczono z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 kpa stronie, a potem jej pełnomocnikowi. Decyzja doręczona stronie została następnie przekazana pełnomocnikowi, który wniósł od niej odwołanie w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa, liczonym od daty doręczenia decyzji stronie. Pełnomocnikowi zaś decyzja została doręczona już po wniesieniu przez niego odwołania. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko wyrażone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym decyzja doręczona stronie z pominięciem pełnomocnika nie wchodzi do obrotu prawnego. Wprawdzie przepis art. 40 § 2 kpa jak również inne przepisy tego postępowania nie przewidują możliwości doręczenia pism bezpośrednio stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, jednakże nie regulują także konsekwencji takiego wadliwego doręczenia. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazanych przez organ w zaskarżonym postanowieniu, odnośnie "informacyjnego", a więc niewywołującego skutków prawnych doręczania decyzji stronie zamiast jej pełnomocnikowi. Przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego takiego skutku wadliwego doręczenia pism (decyzji) nie przewidują. Zatem, skoro decyzja została stronie doręczona, nawet z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 kpa, nie sposób arbitralnie twierdzić, że nie weszła do obrotu prawnego i nie może zostać zaskarżona. W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego dokonywana była wielokrotnie wykładnia art. 40 § 2 kpa, według której doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Miała ona na jednak na celu obronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej, tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Zatem gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy stawały w obronie konstytucyjnego prawa do sądu (vide m.in.: postanowienie SN dnia 24 kwietnia 1997 r., III RN 19/97, OSNAPiUS z 1997, nr 21, poz. 415, postanowienie SN z dnia 9 grudnia 1993 r., III ARN 63/93, Baza orzeczeń LexPolonica nr 328913, wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt III SA 7299/98, Baza orzeczeń LexPolonica nr 349653). Tak więc, zdaniem Sądu, obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania, co jednak nie może być interpretowane i wykorzystywane przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania. Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/2007 przepisy o doręczeniach decyzji mają (...) charakter gwarancyjny i jako takie nie mogą być interpretowane niejako na szkodę obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 436/2008 (nie publ.), stwierdzając m.in. odnośnie regulacji kwestii doręczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego, że normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już z tego tylko powodu nie mogą być interpretowane "na szkodę obywatela", w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. NSA w uzasadnieniu tego wyroku wskazał również, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnym skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji. Sąd podzielając w pełni przytoczone wyżej poglądy wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro strona, której doręczono decyzję organu I instancji niezwłocznie podjęła obronę w celu uchronienia się od negatywnych dla niej skutków (przekazując pismo pełnomocnikowi, który wniósł w terminie odwołanie), to mimo naruszenia przez PINB art. 40 § 2 kpa decyzja organu weszła do obrotu prawnego, z datą skutecznego doręczenia stronie. W sposób oczywisty nie można byłoby zaakceptować poglądu, że w ustalonych wyżej okolicznościach biegłyby dwa terminy odwołania, jeden dla strony, drugi dla pełnomocnika, jednakże nie mniej wadliwe jest, według Sądu, stanowisko organu II instancji, iż skuteczny dla rozpoczęcia biegu odwołania jest dopiero dzień doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Gdyby ten pogląd zaaprobować, strona w niniejszej sprawie pozbawiona by została prawa do wniesienia odwołania, a w rezultacie prawa do sądu, gdyż jak uznał organ II instancji odwołanie z dnia 28 października 2008 r. jest przedwczesne, a według jego ustaleń - odwołania od decyzji doręczonej pełnomocnikowi w dniu 29 października 2008 r. nie było. Organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględni przedstawioną ocenę prawną i przeprowadzi merytoryczne postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając w niniejszej sprawie naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący wadliwością rozstrzygnięcia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy, ustalając, że na poniesione przez stronę koszty składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 257 (240 + 17) zł.