II SA/Gd 1268/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. E.B na pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 1 października 2024 r. nr WK.5180.116.2022.PW w przedmiocie zmiany terminu wykonania zaleceń pokontrolnych odrzuca skargę. H. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zalecenia pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zmiany terminów wykonania zaleceń pokontrolnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 13 lipca 2023 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku (dalej jako: "PKWZ", "Konserwator", "organ") przeprowadził kontrolę stanu zachowania oraz przestrzegania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytku: zespół dworsko-parkowy z folwarkiem w B., gm. C., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 31 marca 1994 r., pod nr [...] (obecny numer [...]). Z uwagi na nieodpowiedni stan zachowania obiektu oraz na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.; dalej jako: "ustawa o ochronie zabytków") Konserwator, pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r., określił właścicielowi zabytku – H. B. - następujące zalecenia pokontrolne: 1) w odniesieniu do budynku dworu organ nakazał: wykonać orynnowanie dachu wraz z rurami spustowymi i odprowadzeniem wody poza fundamenty dworu - termin wykonania 31 sierpnia 2024 r.; naprawić dach, tam gdzie to konieczne wymienić zniszczone elementy więźby dachowej - termin wykonania 31 października 2025 r. oraz wzmocnić zwieńczenie budynku, przemurować luźne i uzupełnić brakujące cegły – 31 października 2025 r.; 2) w odniesieniu do obory z częścią mieszkalną organ nakazał: wzmocnić zwieńczenie części mieszkalnej, przemurować luźne i uzupełnić brakujące cegły, uzupełnić spoinowanie – 31 października 2025 r., naprawić zdestruowane orynnowanie – 31 sierpnia 2024 r.; uzupełnić wypłukane spoiny między kamiennymi ciosami ścian obwodowych obory i części mieszkalnej, w szczególności wzmocnić narożniki od strony zachodniej - termin wykonania 31 października 2025 r. oraz naprawić dach nad częścią mieszkalną i gospodarczą, tam gdzie to konieczne wymienić konstrukcyjne elementy więźby dachowej - termin wykonania 31 października 2026 r.; 3) w odniesieniu do stodoły organ nakazał: uzupełnić ubytki spoin między kamiennymi ciosami ścian obwodowych, a także uzupełnić przestrzenie spękań murów – 31 października 2025 r. oraz związać zaprawą luźne kamienie w koronie murów oraz zabezpieczyć koronę murów przed destrukcyjnym wpływem czynników atmosferycznych – 31 października 2024 r. Zalecenia pokontrolne zostały odebrane przez stronę w dniu 7 maja 2024 r. W dniu 30 września 2024 r. do PWKZ wpłynął wniosek strony o zmianę zaleceń pokontrolnych w zakresie terminu wykonania zaleceń dotyczących: budynku dworu - wykonanie orynnowania dachu wraz z rurami spustowymi i odprowadzeniem wody poza fundamenty dworu termin wykonania do 30 września 2024 r.; obory z częścią mieszkalną - naprawienie zdestruowanego orynnowania, termin wykonania do 30 września 2024 r. W uzasadnieniu strona, przedstawiając zakres czynności, które podjęła w okresie od 7 maja 2024 r. do 30 września 2024 r. (sporządzenie kosztorysu niezbędnych prac oraz przygotowanie Programu prac konserwatorskich w zakresie montażu orynnowania stanowiącego niezbędny załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego), a także wyjaśniając powody, dla których wykonanie części zaleceń pokontrolnych w zakreślonym terminie do 30 września 2024 r. nie było możliwe, wniosła o przedłużenie terminu wskazanej części zaleceń pokontrolnych na okres trzech miesięcy od dnia, w którym pozwolenie konserwatorskie uzyska przymiot decyzji ostatecznej. W piśmie z dnia 1 października 2024 r. PWKZ, działając na podstawie art. 40 ust. 2 b pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że termin wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych upłynął w dniu 21 maja 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zmiany terminu wykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 1 października 2024 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 2a i ust. 2b ustawy o ochronie zabytków polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznanie, że zmiana terminu wykonania zaleceń pokontrolnych jest możliwa wyłącznie w przypadku zgłoszenia pisemnych umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowych wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowej dokumentacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). W związku z tym przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazuje zakres sądowej kontroli działalności administracyjnej przewidując, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 października 2024 r., stanowiące odpowiedź organu na wniosek skarżącej o zmianę zaleceń pokontrolnych w zakresie terminu wykonania zaleceń. W pierwszej kolejności rozważyć należy charakter prawny zaskarżonego aktu. W orzecznictwie przyjmuje się, a sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten aprobuje, że na gruncie ustawy o ochronie zabytków to zalecenia pokontrolne stanowią akt, który poddaje się kontroli sądowej. Zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków nie podlegają reżimowi ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") i w związku z tym nie przybierają formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Kwalifikowane są one jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia na nie skargi (zob. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18 wszystkie przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważyć zatem należy, czy do takiej kategorii należy także zaskarżone pismo Konserwatora. Nie ulega wątpliwości, że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej. W związku z tym dalszą ocenę dopuszczalności wniesionej skargi trzeba przeprowadzić pod kątem tego, czy zaskarżone pismo dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, tj. czy przedmiot skargi, z uwagi na sferę którą reguluje, spełnia przesłanki uznania go za sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.p.s.a. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego są jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki akty i czynności. Są to przy tym takie akty, czynności, działania, przewlekłość czy bezczynność, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (tak też postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz. 51). Z powyższego wynika, że zasadniczo wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne dotyczy sporów co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest więc organ administracji publicznej, zaś drugą podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. III SA/Łd 422/16). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (zob.: R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 68). Zgodnie z art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania, może zmienić zalecenia pokontrolne i przekazać je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń (art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy) albo odmówić zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości (art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy). W sytuacji, kiedy termin na wniesienie zastrzeżenia upłynął bezskutecznie, a po tym terminie strona zobowiązana wystąpiła o zmianę zaleceń pokontrolnych, to organ ustosunkowując się do tego pisma nie dokonuje ich zmiany w trybie z art. 40 ust. 2b pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków (ponieważ nie rozpatruje zastrzeżenia), ale jedynie informuje stronę o swoim stanowisku w sprawie. Nie można bowiem uznać, że pomimo upływu terminu do wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych organ, zajmując stanowisko w sprawie, dokonuje zmiany dotychczasowych zaleceń pokontrolnych o jakich mowa w ww. przepisie ustawy o ochronie zabytków (por. postanowienie NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 45/24). Organ odpowiada na prośbę czy wniosek strony, ale odpowiedź ta nie przybiera sformalizowanej formy aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 2a ustawy o ochronie zabytków. Swoje stanowisko odnośnie zaleceń wyraziła w piśmie z 30 września 2024 r. czyli po upływie blisko 5 miesięcy od ich doręczenia. Do treści tego pisma organ odniósł się w piśmie z dnia 1 października 2024 r. odmawiając zmiany terminu zaleceń pokontrolnych. Tym samym, w ocenie Sądu, skoro skarżąca nie skorzystała z przewidzianego wyżej trybu, to pismo PWKZ z 1 października 2024 r., nie będące formalną odpowiedzią na zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, nie mogło stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, wniesionej w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie tym organ nie rozstrzygał bowiem o uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz wyraził określone zapatrywanie na wskazaną w nim sprawę, tj. ustosunkował się do wniosku o zmianę terminu wykonania części zaleceń pokontrolnych. Wobec tego brak jest podstaw, by domniemywać władczy charakter pisma z dnia 1 października 2024 r. oraz przypisywać mu cechy aktu administracyjnego, gdyż pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. W konsekwencji uznać należy, że powyższe pismo nie stanowi aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowej. Stanowi ono wyraz komunikacji organu z podmiotem, w odniesieniu do którego podejmowane są określone czynności uregulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego (ustawy o ochronie zabytków). Wyrażenie określonego stanowiska przez organ administracji w sprawie, w której podejmuje on działania, które mogą skutkować w przyszłości podejmowaniem rozstrzygnięć o charakterze władczym, nie zawsze mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie zaś, z przyczyn omówionych powyżej, nie jest tak w okolicznościach niniejszej sprawy. Aktem stanowiącym podstawę do podjęcia działań władczych mogą natomiast być, jak wskazano, zalecenia pokontrolne, wydane w trybie art. 40 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 2b ustawy o ochronie zabytków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ponieważ jej przedmiotem jest pismo niepodlegające zaskarżeniu.