II SA/Gd 129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Marii Ścigały sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wejherowie z dnia 26 czerwca 2007 r., nr Vk/XI/89/2007 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego J. M., 2. zasądza od Rady Miejskiej w Wejherowie na rzecz skarżącego J. M. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 czerwca 2007r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [..] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miasta Wejherowa obejmujących obszary: 1- po obu stronach ul. Północnej, 2- równolegle pomiędzy ul. Rzeźnicką i ul. 12 marca , 3- przy ul. Sobieskiego 294 i 296 i na obszarze przylegającym do łuku ul. Wałowej. Podjęcie ww. uchwały nastąpiło po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa", zmiana dotyczyła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na fragmentach obszarów objętych aktualnym planem "Wejherowo – Śródmieście-część północna. Uchwała z dnia 26 czerwca 2007r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 132, poz. 2372 z dnia 30 sierpnia 2007r. Wezwaniem z dnia 7 marca 2008 r. skarżący J. M., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.) wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, podając, że jest właścicielem działki nr [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami planu. Naruszenie polega na wprowadzeniu zakazu zabudowy dla działki, której skarżący jest właścicielem. Skarżący podniósł, że ustalenia planu miejscowego naruszają jego prawo własności, co jest niezgodne z art. 140 kc oraz art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rada Miasta negatywnie rozpatrzyła powyższe wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, podając że w wezwaniu nie wskazano, aby w procedurze uchwalania planu doszło do naruszenia zasad lub trybu postępowania, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miasta w części dotyczącej działki skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że z planu zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem lokalnym może wynikać ograniczenie w korzystaniu z prawa własności. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo to nie jest objęte bezwzględną ochroną w aspekcie wykorzystania przez właściciela na dowolny cel budowlany. Wskazano, że gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie planu miejscowego, stanowi ustawowo określony tryb postępowania przy uchwalaniu planu oraz możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w planie poprzez wnoszenie uwag do projektu planu. Wojewoda Pomorski przy piśmie z dnia 23.07. 2007r. poinformował o sprawdzeniu zgodności z prawem uchwały, nie wnosząc uwag do jej treści. Wskazano, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, w sytuacji gdy skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa powołuje się wyłącznie na spowodowane uchwalonym planem ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, jednocześnie nie zapoznając się z projektem tego planu i nie wnosząc do niego uwag. Nadto wskazano, że plan miejscowy został opracowany wg wytycznych Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, a następnie zaakceptowany przez ten Urząd. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej działki nr [...], której jest właścicielem. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 64 ust. 1 , w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącego. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest właścicielem działki nr [...] objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których ustalono, iż zakazuje się nowej zabudowy m.in. na ww. działce. Odnośnie braku uwag do planu skarżący podał, że nie był informowany o projekcie planu, jak też nie wiedział, że jakiekolwiek uwagi może zgłaszać, a nadto zgłoszenie takich uwag nie jest wiążące dla organu. Jednocześnie skarżący podniósł, że brak zgłoszenia uwag nie pozbawia go możliwości zaskarżenia każdej uchwały Rady Gminy na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wówczas, gdy uchwała narusza interes prawny skarżącego. Skarżący wskazał, że jego interes prawny został naruszony poprzez ograniczenie zabudowy działki / wręcz zakazanie zabudowy/. Ustalenie takiego zakazu narusza bowiem prawa własności skarżącego. W dalszym ciągu uzasadnienia skargi skarżący przytoczył swoje stanowisko oraz zarzuty zawarte w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, dodatkowo dodając, że zlecając prace projektowe mające na celu rozbudowę konsultował się z miejskim konserwatorem zabytków, który wskazywał aby planowana zabudowa oparła się o budynek sąsiedni / budynek zw. "ścianą płaczu"/, co też skarżący uczynił zlecając prace projektowe. Nadto dodatkowo skarżący przytoczył pogląd wyrażony przez T. Bąkowskiego : " każde ograniczenie prawa własności, w tym także uzasadnione ochroną osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady."/"Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004/ oraz powołał się na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001r., sygn. akt K 27/00, OTK z 2000nr 2, poz. 29, w którym Trybunał wskazał, jakimi zasadami winien kierować się organ gminy w postępowaniu planistycznym oraz wskazał na ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno-prawnym. Stanowią je ogólne zasady ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym / obecnie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy/, zgodność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz zgodność planów z Konstytucją, co oznacza, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w planach miejscowych muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, powołując się na uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Udział w niniejszej sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku M. Ś., która poparła skargę wskazując, że podjęcie uchwały nie zostało uzasadnione, co narusza § 12 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, nadto uchwała nie zawiera prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, o których mowa w art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 maja 2009r., sygn. akt II SA/Gd 553/08 oddalił skargę uznając, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego, a więc zgodnie z prawem, gdyż prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli J. M. i Prokurator Apelacyjny w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1431/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. M. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2007r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący przed wniesieniem skargi wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba nadto dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazać przy tym należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Nadto stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący J. M. wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], która podlega ustaleniom miejscowego planu wprowadzonym zaskarżoną uchwałą i położona jest na terenie, na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Skarżący stwierdził, że uchwała narusza jego interes prawny. Stanowiąca własność skarżącego nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MU, karta terenu 3.02. Jest to teren zabudowy mieszkaniowo- usługowej o charakterze śródmiejskim; teren jest położony w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków, gdzie obowiązują przepisy odrębne. Nowa zabudowa musi być zharmonizowana pod względem podziałów i proporcji, a także detali i kolorystyki oraz zastosowanych materiałów budowlanych z formami historycznej zabudowy miasta, a także podporządkowana celowi uzyskania harmonijnej całości zespołu urbanistycznego. W pkt 5.8. został zawarty zakaz nowej zabudowy na działkach [...] i [...]. Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza ustalenie wyłączające możliwość realizacji nowej zabudowy, w ocenie Sądu narusza interes prawny wynikający z przysługującego skarżącemu prawa własności, co z kolei daje mu legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w części dotyczącej stanowiącej jego własność działki numer [...]. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku uznał za zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sprowadzający się do wydania wyroku w oparciu o niekompletne akta sprawy i przeprowadzenie po zamknięciu rozprawy uzupełniającego dowodu z dokumentu nieznanego stronom, to jest decyzji nr IX/0138/79 z dnia 26 lutego 1979 r. o wpisie do rejestru zabytków Zespołu Urbanistyczno – Krajobrazowego Miasta W. oraz niedostrzeżenie naruszenia przez Radę Miasta przepisu § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 64, poz.1587). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny powołany przepis wprowadza wymóg uzasadniania uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby jednak nie było przepisu wprost wprowadzającego wymóg uzasadnienia wynikałby on z zasad "dobrej legislacji" wyprowadzanych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Uchwała ta ma charakter szczególny – jest wydanym na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna i może być ograniczana. Wprowadzanie takich ograniczeń wymaga jednak od rady gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Nie wystarczy przy tym ani uzasadnienie dokonane na sesji przed podjęciem uchwały ani też zorganizowanie spotkania informacyjnego. Brak uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności jej postanowień z prawem ale także właścicielom nieruchomości objętych planem utrudnia ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji gdy ograniczają one w poważnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości (zakaz zabudowy). W rozpoznawanej sprawie mimo że obszarem ochrony konserwatorskiej objęty jest większy obszar na którym nie wprowadzono zakazu zabudowy a tylko jej ograniczenia (z możliwością przebudowy a nawet nowej zabudowy w określonych sytuacjach) tylko na niewielkim obszarze (działki nr [...] i [...]), w tym na nieruchomości skarżącego, wprowadzony został zakaz zabudowy, mimo że istnieje już na niej budynek, wybudowany w czasie gdy decyzja z 1979 r. była już w obrocie prawnym. Taka sytuacja wymaga szczególnego rozważenia i wyjaśnienia, jasnego i przekonującego, dlaczego - w stosunku do tych dwóch działek - wprowadzono bardziej rygorystyczne zakazy . Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia Sądowi zbadanie zgodności z prawem jej postanowień dotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza zakazu zabudowy. W konsekwencji nie można uznać, że Rada nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Mając na uwadze wskazany wyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego J. M. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.