II SA/Gd 131/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.), Sędziowie NSA Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Karolina Wielgosz - Rogocz, po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gmina Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 5stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze 2. zaskarżone rozstrzygniecie nie podlega wykonaniu w całości II SA/Gd 131/04 U z a s a d n i e n i e Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 stycznia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy D. w G., rejon ulicy [...]. Wojewoda stwierdził, że uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem a sprzeczność ta wynika z powodu niedochowania procedury określonej art. 18 ust. 2 pkt. 3 oraz ust. 2 pkt. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż brak jest pozytywnej opinii Wydziału Środowiska i Rolnictwa ego Urzędu Wojewódzkiego do uchwalonej wersji planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 12 maja 2003 r. do 9 czerwca 2003 r. oraz dokumentów świadczących o spójności tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.. Zdaniem Wojewody przepis art. ł 8 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym określa w sposób jednoznaczny procedurę opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami art. 18 ust. 2 pkt. 3 i 4b1 wymienionej ustawy prezydent, burmistrz lub wójt występuje o opinie i uzgodnienia właściwych organów administracji publicznej do opracowanego projektu planu, stosownie do jego przedmiotu. Nadto organ nadzoru stwierdził, że stosownie do ustaleń art. 18 ust. 2 pkt 2a w/w ustawy rozwiązania uchwalonego przez Radę Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy D. w G. rejon ulicy [...] powinny być spójne z polityką gminy określoną w studium, które z kolei winno uwzględniać ustalenia strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa ego. W przedstawionych aktach formalno-prawnych, zdaniem Wojewody , brakuje dokumentów potwierdzających, że ustalenia przedmiotowego planu są spójne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. oraz z ustaleniami strategii rozwoju województwa i planu zagospodarowania przestrzennego województwa ego. Wojewoda podkreślał również, iż ustalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy D. w G. rejon ulicy [...] są tak sformułowane, że nie będą stanowiły przeszkody do zalegalizowania istniejącego nielegalnie na tym terenie targowiska o charakterze hurtowym, użytkowanego niezgodnie z ustaleniami obowiązującego dotychczas planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu G.. Tworzenie zaś warunków do możliwości zrealizowania i funkcjonowania w sąsiedztwie Centrum Handlu Hurtowego "A" kolejnego i konkurencyjnego targowiska handlu hurtowego rolno-spożywczego nie jest zgodne z polityką samorządu województwa ego wyrażoną w strategii rozwoju województwa ego planie zagospodarowania przestrzennego województwa ego. Taką opinię, zdaniem organu nadzoru, wyraził Zarząd Województwa ego w piśmie Nr [...] z dnia 22 lipca 2002 r. W konkluzji Wojewoda uznał, że przedstawiony plan miejscowy nie jest zgodny z prawem i stąd stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy. W wykonaniu uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 11 lutego 2004 roku w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Rada Gminy wnosi o: uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody ego z dnia 5 stycznia 2004 roku stwierdzającego nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy D. w G., rejon ulicy [...]. W skardze podnosi się, że dnia 26 kwietnia 2000 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy D. w G., rejon ulicy [...], zmienioną uchwałą nr [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. Projekt planu sporządzony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 18 ust 2 pkt 3 ustawy, pismem z dnia 7 maja 2002 r. nr [...] Zarząd Miasta wystąpił o zaopiniowanie projektu planu do Wydziału Środowiska i Rolnictwa ego Urzędu Wojewódzkiego. Wyznaczony w piśmie termin (21 dni od daty udostępnienia projektu planu) składania opinii upłynął z dniem 13 czerwca 2002 r. Dnia 24 czerwca 2002 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo z Wydziału Środowiska i Rolnictwa ego Urzędu Wojewódzkiego, z negatywną opinią projektu planu. Wobec nadania opinii po upływie wyznaczonego terminu Zarząd Miasta, działający zgodnie z przepisami prawa, zastosował przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w wyznaczonym terminie uważa się odpowiednio za uzgodnienie lub brak uwag do projektu planu. W zaistniałej sytuacji Zarząd Miasta uważa, że nie mógł odnieść się do nadesłanej po upływie terminu opinii, gdyż tym dopuściłby się naruszenia prawa. Podniesiono także, że zarzut - "utworzenia kolejnego ponadregionalnego rynku hurtowego w G. przy ul. [...] " wymieniony został też w przedstawionej po upływie terminu opinii do projektu planu. Organ Gminy natomiast uważa, że zarówno wtedy jak i po umieszczeniu tego zarzutu w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż stanowisko to ma na celu ochronę rynku hurtowego w B. przed ewentualną konkurencją, co stanowi wyraźne przekroczenie kompetencji organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena uchwały Rady Miasta oraz dokumentacji planistycznej pod względem zgodności z prawem. Odpowiadając na skargę Wojewoda przedstawił ponownie argumentacje mającą na celu wykazanie, że zasadnie stwierdził nieważność uchwały i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością B w G.", na zasadzie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podtrzymano wniosek o dopuszczenie wymienionej Spółki do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody ego z dnia 5 stycznia 2004 r. sygn. [...], albowiem wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego Spółki. Odnosząc się do treści pisma Wojewody ego z dnia 4 maja 2004 r. Spółka podtrzymała wnioski, co do naruszenia prawa przez Wojewodę poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem 30 dniowego terminu. W piśmie z dnia 4 maja 2004 r. Wojewoda stwierdził, że jego decyzja nadzorcza z dnia 5 stycznia 2004 r. wydana została w ustawowym terminie i przywołał art. 57 § 4 KP A. Równocześnie uzasadnił, że z mocy Zarządzenia Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2003 r., w sprawie ustalenia dni wolnych od pracy w roku 2004 dla pracowników urzędów administracji rządowej, dzień 2 stycznia 2004 r. (piątek) został ustalony dniem wolnym od pracy. Tym samym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w poniedziałek 5 stycznia nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu. Ze stanowiskiem tym uczestnik postępowania się nie zgadza wywodząc, że dzień wolny nie jest zrównany z ustawowo wolnym dniem od pracy i w tym względzie powołał się na odpowiednie przepisy ustawy. Również Gmina powołuje się na naruszenie prawa z uwagi na niezachowanie przez Wojewodę ego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie niezbędne jest rozważenie czy zarzuty stron sprowadzające się do kwestionowania terminowości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego są zasadne. Przepis art.91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (tekst jedn. Z 2001r. Dz.U. Nr l42, poz.1591) stanowi, że: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym wart. 90". Z kolei ust. 5 art. 91 brzmi: "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio." Trzeba więc - jak to trafnie podnosi biorąca udział w sprawie na prawach strony Spółka z o.o. - (Sąd dopuścił Spółkę do udziału w sprawie na prawach strony postanowieniem wydanym na rozprawie) rozważyć treść art. 57 § 1 i § 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do § 1 art. 57 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. (podkreślenie -WSA). Rozstrzygniecie nadzorcze powinno zapaść w terminie nie dłuższym aniżeli 30 dni. Wojewoda w swym piśmie procesowym przyznaje, że: "Faktem bezspornym jest (w świetle dokumentów w sprawie), iż w stosunku do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 26 listopada 2003 r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy D. w G., rejon ulicy [...] - doręczonej Wojewodzie emu w dniu 3 grudnia 2003 r. - zostało wydane w dniu 5 stycznia rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody ego Nr [...] stwierdzające jej nieważność." Zatem nie ma sporu, co do tego, że trzydziesty dzień wymagany do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 2 stycznia 2004 r., który przypadał na piątek. Bezsporne jest także, że ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy nie przewiduje sobót jako dni ustawowo wolnych (sobota także została w argumentacji Wojewody ego uznana za dzień ustawowo wolny od pracy). Nie wchodząc w szczegóły, a w przede wszystkim nie wnikając w argumentację, jaka dotyczyła tego problemu w orzecznictwie Izby Karnej Sądu Najwyższego należy podnieść, iż w tej kwestii przesądzające jest stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale 7 sędziów SN z dnia 25.04.2003r., sygn. akt III CZP 8/03, OSNC 2004/1/1, która stanowi, że: "Sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 k.c. w związku z art. 165 § 1 k.p.c. uchwale tej nadano moc zasady prawnej. Odwołując się do tej uchwały wskazać należy przede wszystkim na jej uzasadnienie, które rozwiewa wątpliwości występujące w dotychczasowym orzecznictwie. Sąd Najwyższy analizował także drugi dzień wolny od pracy w tygodniu pod kątem przepisów kodeksu pracy i przepisów wykonawczych. Z analizy tej wynika, że należy się, co do zasady, drugi dzień wolny od pracy w tygodniu (pięciodniowy tydziel1 pracy), co jednak nie oznacza, że mamy tu do czynienia z drugim ustawowo wolnym dniem od pracy. Sąd Najwyższy stwierdza: "Trzeba dodać, że nawet jeżeli dla konkretnej osoby sobota (jako koniec terminu) byłaby ustalona jako drugi dzień w tygodniu wolny od pracy, to nie byłoby to "uznanie ustawowe". Przepis art. XVI p.w.k.c., według którego ustawą w rozumieniu kodeksu cywilnego jest każdy obowiązujący przepis prawa, na który powoływano się w orzecznictwie w latach ubiegłych, został uchylony z dniem 1 października 1990 r. Ustalenie, który dzień tygodnia jest drugim, wolnym od pracy, nie wynika z art. 129 § 1 k.p. Ustalenie (konkretyzacja) tego dnia następuje w układzie zbiorowym pracy, regulaminie pracy, zarządzeniu pracodawcy lub umowie stron." Zatem należy konsekwentnie przyjąć, że nie tylko sobota 3 stycznia 2004 r., ale i 2 stycznia 2004 r. przypadający w piątek, który wprawdzie był wolnym dniem na podstawie zarządzenia Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia dni wolnych od pracy w roku 2004 dla pracowników urzędów administracji rządowej, nie był ustawowo wolnym dniem od pracy. Zarządzenie to należy traktować analogicznie do regulujących tę kwestie układów zbiorowych pracy czy regulaminów. Także unormowań zamieszczonych w art.12 § 5 ustawa Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.), czy art. 83 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można uznać za ustawowo wolne dni od pracy, a .jedynie za odrębne unormowanie określające sobotę jako wolny, dzień obok ustawowego dnia wolnego od pracy. Reasumując należy przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem Wojewoda rozstrzygniecie nadzorcze wydał po terminie 30 dni od doręczenia uchwały. Sąd orzekł, iż zaskarżone rozstrzygniecie nie podlega wykonaniu w całości, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).