II SA/Gd 136/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody z dnia 24 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 24 grudnia 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 2 września 2014 r., odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ulicy W., w zakresie obecnej działki nr [...], k.m. [...], której aktualnym właścicielem jest A. i orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...], obręb [...] (poprzednio nr [...], k.m. [..]), położonej w G. przy ul. W., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność A., w zakresie, w jakim stanowi ona obszar wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 28 sierpnia 1969 r. działki nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 28 sierpnia 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych na podstawie art. 1, 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. przy ul. W., W. i C., wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego nr [...], stanowiącej oznaczone katastralnie parcele nr: [...]-[...] o łącznej powierzchni 1036 m2, z całej nieruchomości o powierzchni 24256 m2, będącej własnością A. K. za odszkodowaniem w wysokości 3.730 zł. Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika, że wywłaszczenia dokonano "na budownictwo mieszkaniowe", zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydziału VII Cywilnego z 28 marca 2000 r., sygn. akt VII Ns 1637/99, spadek po A. K. nabyły jej dzieci, tj. E. G., M. W., T. K., A. K. i L. K., każdy w 1/5 części. Pismem z 24 grudnia 1992 r. L. K., a pismami z 10 lutego 2001 r., E. G., M. W., T. K. i A. K., złożyli w Urzędzie Miasta wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonych w latach 1950 - 1980 m.in., stanowiących własność A. K. Spadek po zmarłym w dniu 19 grudnia 2011 r. A. K., zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego VII Wydziału Cywilnego z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VII Ns 840/12, nabyła w całości wprost M. W. - siostra zmarłego. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wyodrębnił poszczególne działki do różnych postępowań, niniejszym postepowaniem objęta została działka nr [...], powstała z działki nr [...], wywłaszczonej decyzją z 28 sierpnia 1969 r.. Decyzją z 2 września 2014 r., Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia 28 sierpnia 1969 r., w zakresie obecnej działki nr [...], której właścicielem jest obecnie A., zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł L. K. Podniósł kwestię opieszałości organów w podjęciu rozstrzygnięcia, ponieważ wniosek o zwrot pochodzi z 1992 r., a także okoliczność, że w ocenie odwołującego się cel wywłaszczenia był niezgodny z prawem oraz z planem zagospodarowania przestrzennego. W jego opinii oznacza to, że decyzja wywłaszczeniowa "była wydana z naruszeniem prawa". W toku postępowania odwoławczego Wojewoda zwrócił się w trybie art. 136 k.p.a. do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i przekazanie informacji, w jakim zakresie działka nr [...] stanowi teren nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z 28 sierpnia 1969 r.. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ I instancji wskazał, że działka nr [...] "w większości stanowi część dawnej działki nr [...]". Do przedmiotowego pisma załączona została również mapa z naniesionymi granicami dawnej działki nr [...] oraz obecnej działki nr [...]. Następnie organ I instancji poinformował Wojewodę o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej Urzędu działka nr [...] obecnie ma numer [...], obręb [...]. Uwzględniając powyższe Wojewoda uznał, że zaskarżoną decyzje należy uchylić celem precyzyjnego oznaczenia przedmiotowej działki w związku z nadaniem nowego numeru ewidencyjnego w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miasta. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazał organ odwoławczy, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III u.g.n.. W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono m.in., że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości łub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany ". Jednakże oprócz ustalenia zaistnienia powyższych pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, organ prowadzący postępowanie musi wykluczyć zaistnienie przesłanki negatywnej, ustanowionej w art. 229 u.g.n., zgodnie z którym "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej ". Z akt sprawy wynika, że obszar obecnej działki nr [...] w przeszłości stanowił znaczną część wywłaszczonej działki nr [...] oraz, że w dacie 1 stycznia 1998 r. wchodził w skład działki nr [...] (vide: wypisy z rejestru gruntów, w tym stanowiący załącznik do zawiadomienia o zmianach danych ewidencji gruntów i budynków z 28 listopada 2013 r. oraz zapisy księgi wieczystej nr [...], tom I). Z treści działu I i II papierowej księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], decyzji nr [...] z 12 lutego 1971 r. wydanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej oraz aktu notarialnego z 17 lutego 1971 r., Rep. [...] na rok 1971, wynika, że działka ta została oddana w dniu 17 lutego 1971 r. w użytkowanie wieczyste A. i A. małżonkom L. na okres 99 lat. Z powyższego niewątpliwie wynika, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, jaką bez wątpienia byli A. i A. L. Spełniony został również drugi z elementów negatywnej przesłanki do zwrotu, czyli ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.. Wpisu dotyczącego przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego dokonano bowiem w dniu 10 marca 1971 r.. W świetle powyższego zauważył Wojewoda, że termin wskazany w art. 229 u.g.n. został dochowany. Jednakże, jak wskazuje orzecznictwo, ustalenie powyższych okoliczności nie jest wystarczające do stwierdzenia, że przesłanka z tego artykułu została spełniona i roszczenie o zwrot nie przysługuje. Art. 229 u.g.n. jest bowiem przepisem przejściowym. Istotą zaś tego rodzaju przepisów jest, że odnoszą się one do stosunków prawnych, ukształtowanych na postawie dotychczasowego stanu prawnego, zastanych (trwających) w momencie wejścia w życie nowej regulacji. W przekonaniu Wojewody materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dowodzi, że w dniu 1 stycznia 1998 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa działka nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa ani określonej jednostki samorządu terytorialnego, lecz było na niej ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej – K. G. Z akt sprawy wynika bowiem, że to samo prawo użytkowania wieczystego ustanowione w 1971 r. nadal obowiązywało i na mocy postanowienia spadkowego oraz umowy sprzedaży przechodziło na kolejne osoby. Bezpośrednio przed wejściem w życie u.g.n. przysługiwało ono wskazanemu powyżej K. G. (wpisanemu, zgodnie z treścią działu II powoływanej już księgi wieczystej nr [...], jako użytkownik wieczysty, w dniu 2 lutego 1982 r., na podstawie umowy sprzedaży z 22 grudnia 1981 r., Rep. A nr [...] oraz wniosku z tego samego dnia, Dz.Kw nr [...]). Następnie prawo to zostało przekształcone w prawo własności (decyzja Prezydenta Miasta z 31 sierpnia 2004 r., o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ww. działki, przysługującego K. G., w prawo własności). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, Prezydent Miasta wskazał, że "K. G. nabył prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z 22.XII.1981 r. umowy sprzedaży", a "prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na podstawie decyzji Nr. [...] z dnia 12 lutego 1971 r.. Kolejno umową sprzedaży z 29 września 2006 r., akt notarialny Rep. A nr [...], K. G. sprzedał przedmiotową nieruchomość przedsiębiorstwu "B., co również znalazło potwierdzenie w dziale II powoływanej wyżej księgi wieczystej (tj. nr [...]). Z akt sprawy wynika również, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...] (obecnie nr [...]), która powstała z działki nr [...], zapisana jest obecnie w księdze wieczystej nr [...] i stanowi własność A. i są na niej zlokalizowane urządzenia sieci telekomunikacyjnej. Zatem działka nr [...] (obecnie nr [...]), w zakresie w jakim stanowi obszar wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z 28 sierpnia 1969 r., nr [...], działki nr [...], znajdowała się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym "osoby trzeciej", tym samym stwierdził Wojewoda, że w stosunku do niej zaistniała przesłanka negatywna z art. 229 u.g.n.. Odnosząc się do twierdzenia o dokonaniu wywłaszczenia "z naruszeniem prawa", wskazał organ, że w postępowaniu o zwrot organ nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej. Skargę na powyższą decyzję wniósł L. K. wskazując, że sprawa powinna być rozpoznawana na podstawie art. 48 i 49 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż pod rządami tej ustawy złożony został wniosek. Wskutek opieszałego postępowania organów administracji decyzja została wydana po długim czasie od daty złożenia wniosku. Nieruchomość została wywłaszczona na budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze, a półtora roku później grunt oddany został w użytkowanie wieczyste na ogrodnictwo usługowe. Zawierając umowę kupna-sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z małżonkami L. K. G. zobowiązał się do przestrzegania wszystkich zobowiązań wynikających z umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste. Zatem zobowiązał się do korzystania z terenu z zachowaniem funkcji ogrodnictwa usługowego. Tymczasem urządził na tym terenie płatny parking. Wskazał skarżący, że księga wieczysta [...] została założona w czasie trwania postepowania przed organem I instancji. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 173/09 data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma rozstrzygające znaczenie dla oceny decyzji wydanej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r.. W ocenie skarżącego działania organów w sprawie uznać należy za niezgodne z prawem, wydanie decyzji po 22 latach postępowania i bez dokładnego rozpatrzenia sprawy świadczy o słabości administracji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący nie zgłasza także zarzutów pod adresem decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego. Zatem w tym zakresie wskazać jedynie należy, że zmiana rozstrzygnięcia podyktowana została zmianą numeracji działek wskutek uaktualnienia ewidencji gruntów i budynków na terenie Miasta. W jej wyniku działka nr [..], obręb [...] (poprzednio nr [...], k.m. [...]), położona w G. przy ul. W., zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność A., w dacie orzekania przez Wojewodę działka będąca przedmiotem postępowania nosi numer [...], obręb [...]. Przechodząc do kontroli zaskarżonych decyzji wskazać należy, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej zwaną u.g.n.). Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do, między innymi, nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów art. 1, 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), decyzją z 28 sierpnia 1969 r.. Ówczesna właścicielka nieruchomości A. K. otrzymała odszkodowanie w wysokości 3730 zł.. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżący był uprawniony wraz z pozostałymi następcami prawnymi właścicielki do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzuje przepis art. 137 ust. 1 u.g.n.. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. W realiach kontrolowanej sprawy kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi ma jednak przepis art. art. 229 u.g.n. zgodnie z którym "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej ". Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na przedmiotowej działce ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, jaką bez wątpienia byli A. i A. L. Spełniony został również drugi z elementów negatywnej przesłanki do zwrotu, czyli ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.. Wpisu dotyczącego przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego dokonano bowiem w dniu 10 marca 1971 r.. Prawidłowo zatem organy odmówiły zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Pewne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma także uchwała NSA wydana w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Zgodnie z jej treścią nawet uznanie w postępowaniu administracyjnym, że przesłanki zwrotu zostały spełnione, i tak skutkowałoby koniecznością wydania decyzji odmownej, z uwagi na zbycie nieruchomości. Wskazano bowiem na cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Dokonana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja przepisów prawa jest wiążąca, w tym sensie, że składowi sadu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie podejmować wykładni prawa odmiennej, od tej która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo, że wykładania zawarta w uchwale abstrakcyjnej nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie, to jednak w sposób pośredni wiąże ona wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 612-613). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte przez NSA w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. Tym samym stwierdzić należy zasadność zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzut opieszałości organów w rozpoznaniu wniosku to podkreślić należy, że czas trwania postępowania nie ma wpływu na podjęte rozstrzygniecie, gdyż przedmiotowa nieruchomość już od 17 lutego 1971 r. była w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Ponadto nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie jest ona własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.