II SA/Gd 138/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 13 października 2006 r., nr [...], działając w oparciu o art. 2 pkt 1, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 5 i 6, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 14 oraz art. 20, 24 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącej L. M. zasiłków rodzinnych z dodatkami na jej dwójkę dzieci K. i B. M.. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że osiągnięty w rodzinie skarżącej w 2005 r. dochód w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wysokości 583 zł. Dochód ten wynosił bowiem 595,65 zł. Również w świetle dyspozycji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą zasiłek rodzinny przysługuje, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, jeżeli w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwał zasiłek rodzinny. Zgodnie z ustawą dochód miesięczny 4 – osobowej rodziny powiększony o kwotę równą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (48 zł), który uprawniałby do przyznania świadczeń rodzinnych, nie może przekroczyć kwoty 2380 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę daje 595 zł. Dochód miesięczny na jednego członka rodziny skarżącej w 2005 r. wyniósł 595,65 zł, co przekracza kryterium dochodowe z art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy o 0,65 zł. Skarżąca w odwołaniu od powyższej decyzji wskazała, że spełnia kryteria z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny nie przekroczył kwoty uprawniającej do zasiłku rodzinnego o kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (48 zł). Skarżąca zakwestionowała również brak uwzględnienia przez organ osiągniętego przez nią dochodu z tytułu dodatkowego zatrudnienia w 2006 r. w wysokości minus 5,89 zł. Nadto, skarżąca stwierdziła, że organ dokonując wykładni terminu "przysługujący" najniższy zasiłek popełnił błąd, albowiem ustawodawca miał na myśli indywidualną sytuację rodziny, a zatem w przypadku tej rodziny należało zamiast kwoty 48 zł przyjąć kwotę 65 zł. Rozpoznając odwołanie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż dochód rodziny osiągnięty w 2005 r. w wysokości 28.591,12 zł, daje dochód miesięczny w wysokości 2.382,59 zł, co przekracza kryterium ustalone w art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie uprawnia tym samym do uzyskania wnioskowanych świadczeń. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu organ wskazał, iż ustawa wprawdzie przewiduje możliwość uwzględnienia utraconego dochodu w kontekście uprawnień zasiłkowych, jednakże przewiduje w art. 3 pkt 23 ustawy ściśle określone przypadki, gdy dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy, podlega modyfikacjom związanym z jego pomniejszeniem. Z treści materiału dowodowego nie wynika, by utrata dochodu przez skarżącą wypełniała hipotezę przepisu art. 3 pkt 23 ustawy i umożliwiła tym samym pomniejszenie o tą stratę dochodu rodziny. Prezentowana przez skarżącą interpretacja przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest błędna, albowiem ustawodawca nakazał odwoływanie się do najniższego zasiłku rodzinnego obowiązującego zgodnie z przepisami w okresie, na który zasiłek rodzinny jest ustalany, a nie o kwotę najniższego zasiłku, który ze względu na wiek uprawnionych dzieci przysługiwałby konkretnej rodzinie. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z § 1 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych poprzez przyjęcie, że dochód rodziny przekroczył kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany i błędne przyjęcie, że najniższym przysługującym zasiłkiem jest kwota 48 zł zamiast kwoty 64 zł. Dodatkowo zarzuciła błędną interpretację sformułowania "najniższy zasiłek przysługujący" poprzez przyjęcie, że jest to zasiłek rodzinny najniższy obowiązujący w okresie, na który jest ustalany, tj. 48 zł zamiast przyjęcie, że jest to najniższy zasiłek przysługujący wnioskodawcy w danym okresie, tj. 64 zł. Ustawodawca bowiem używając słowa "przysługującego" a nie "obowiązującego" miał na myśli indywidualną sytuację danej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem organ administracji dokonał błędnej interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ustępach 1-3 stanowi 1. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, 2. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. 3. W przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W ustępie 1 i 2 art. 5 ustawodawca posługuje się pojęciem "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę", zaś w ustępie 3 art. 5 pojęciem "dochodu rodziny", co budzi wątpliwości interpretacyjne, odnośnie znaczenia pominięcia przez ustawodawcę w ust. 3 określenia "w przeliczeniu na osobę". Pominięcie to może bowiem wynikać z woli odmiennego uregulowania prawa do świadczenia w przypadku przewidzianym w tym przepisie, bądź być efektem niezamierzonej niekonsekwencji terminologicznej. Ustalenie wynikającej z tego przepisu normy prawnej wymaga uwzględnienia celu tego uregulowania, a jego interpretacja winna uwzględniać wynikającą z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej zasadę równości obywateli wobec prawa. Z przepisów art. 5 ust. 1 i 2 wynika, że przyznanie zasiłku rodzinnego jest uzależnione, od wysokości dochodu rodziny, podzielonego przez ilość członków tej rodziny. Przyjęcie prze ustawodawcę kryterium dochodowego ustalanego z uwzględnieniem liczby członków rodziny jest oczywiste, celem przyznania świadczeń rodzinnych jest bowiem pomoc rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, a jej ocena zależy od dwóch czynników - wysokości dochodu rodziny i ilości osób, na których utrzymanie jest on przeznaczany. W art. 5 ust. 3 ustawy przewidziano prawo do dalszego pobierania zasiłku, mimo przekroczenia kryterium przewidzianego w art. 5 ust. 1 i 2, w sytuacji, gdy przysługiwał on w poprzednim okresie zasiłkowym. Celem tego przepisu, było zapewnienie ciągłości pobierania świadczeń (zasiłku oraz dodatków do tego zasiłku), w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się uległ zwiększeniu o nieznaczną kwotę, niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. W przeciwnym bowiem wypadku, każde przekroczenie kryterium dochodowego skutkowałoby nagłym znaczącym pogorszeniem sytuacji finansowej danej rodziny, która zostałaby pozbawiona świadczeń z tytułu zasiłku rodzinnego jej sytuacja ekonomiczna w stosunku do roku poprzedniego uległaby nagłemu pogorszeniu o sumę należnych poprzednio zasiłków i dodatków. W ocenie Sądu pojęcie "dochodu rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy winno być interpretowane w nawiązaniu do regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, przewidującej jako kryterium uzasadniające przyznanie zasiłku rodzinnego dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Treść art. 5 ust. 3 ustawy podobnie jak treść poprzedzających go przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy ustanawia prawo do nabycia zasiłku w przypadku w nim wskazanym i brak jest podstaw do stosowania w tym przypadku odmiennego kryterium nabycia prawa jako łącznego dochodu rodziny, niezależnie od ilości osób, powiększonego o kwotę zasiłku. Wymóg spójności uregulowań ustawy przemawia przeciwko takiej interpretacji normy prawnej. Zwiększenie dochodu, o którym jest mowa w art. 5 ust. 3 ustawy winno dotyczyć zwiększenia dochodu stanowiącego kryterium nabycia prawa do zasiłku, a takim kryterium jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Ustawodawca w treści przepisu posłużył się sformułowaniem "w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego", a kwotą tą jest odpowiednio kwota 504 lub 583 zł., ustaloną w przeliczeniu na osobę. Dochód rodziny o jakim jest mowa w tym przepisie winien być zatem rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Przeciwna interpretacja art. 5 ust. 3 ustawy prowadzi do naruszenia zasady równości. Skutkuje bowiem niczym nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji rodzin w zależności od ich liczebności i prowadzi do niezrozumiałego z punktu widzenia celu ustawy pokrzywdzenia rodzin wielodzietnych. Przykładowo - rodzina dwuosobowa utraciłaby prawo do zasiłku gdyby jej dochód wzrósłby o kwotę przekraczającą najniższy zasiłek – 48 zł. to jest o kwotę przekraczającą 24 na osobę, a - rodzina sześcioosobowa utraciłaby prawo do zasiłku już wówczas gdyby jej dochód wzrósłby o kwotę przekraczającą 8 na osobę. Nadto niezasadnie stawia ona w zróżnicowanej sytuacji osobę uczącą się, której dochód zawsze jest ustalony indywidualnie, w stosunku do innych osób, których dochód miałby być obliczany łącznie jako dochód rodziny i już jego przekroczenie o kwotę zasiłku skutkowałoby pozbawieniem uprawnień Takie też stanowisko odnośnie interpretacji treści art. 5 ust. 3 ustawy zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach sygn. akt I SA/Wa 1778/04, LEX 188735, I SA/Wa 191/06, LEX 197471, I SA/Wa 1469/04, LEX 192954 wskazując, że "dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza treść tego przepisu. Naruszenie to miało przy tym wpływ na wynik sprawy, gdyż z ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej wynika, że dochód rodziny skarżącej na osobę wynosi 594,64 zł, a więc nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 583 zł (wobec stwierdzonej niepełnosprawności K. M.) o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny przysługujący w okresie, na który jest ustalany, czyli 48 zł. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy iż nie zasługują one na uwzględnienie. Organy administracji publicznej nie miały podstaw do pomniejszenia kwoty dochodu rodziny o stratę, na którą wskazała skarżąca. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Jednakże w art. 3 pkt 23 ustawy skatalogowano w sposób zamknięty przypadki utraty dochodu uprawniające do pomniejszenia kwoty dochodu, wśród których nie ma sytuacji odpowiadającej sytuacji skarżącej. Natomiast wbrew stanowisku skarżącej wykładnia gramatyczna nie nasuwa żądnych wątpliwości w zakresie interpretacji pojęcia "kwota najniższego zasiłku rodzinnego przysługującego w okresie, na który jest ustalany zasiłek rodzinny" w rozumieniu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwoty zasiłków rodzinnych ustalane są okresowo w rozporządzeniu. W dacie rozpoznawania niniejszej sprawy zgodnie z przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. nr 130, poz. 903) kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosiła 48 zł, bez względu na kryterium wieku, które ma dopiero znacznie w przypadku przyznawania zasiłku rodzinnego konkretnej osobie. W związku z naruszeniem przez organ administracji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Przy tym ponownym rozpoznaniu organ administracji uwzględni przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Skoro zatem zaskarżona decyzja o odmowie przyznania prawa do zasiłku nie podlega wykonaniu, to orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bezprzedmiotowe.