II SA/Gd 141/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skarg E. Z., P. Z., A. S. i B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 listopada 2009 r. nr [...] nakazał B. S., A. S., E. Z. oraz P. Z. rozebrać obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,45 m x 7,25 m + 3,85 m x 7,25 m oraz obiekt o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,00 m x 1,05 m, wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. B. II gmina K. Decyzja pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 761/10 odrzucił skargę P. i E. Z. oraz B. i A. S. na decyzję organu odwoławczego. Wobec niewykonania przez zobowiązanych nałożonego na nich obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, upomnieniem z dnia 2 lutego 2011 r. nr [...], wezwał zobowiązanych do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone: P. Z. i E. Z. w dniu 9 lutego 2011 r., A. S. w dniu 14 lutego 2011 r. a B. S. w dniu 11 lutego 2011 r. Następnie, w dniu 23 listopada 2011 r., wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony: P. i E. Z. oraz B. S. w dniu 29 listopada 2011 r. a A. S. w dniu 8 grudnia 2011 r. E. i P. Z. pismem z dnia 30 listopada 2011 r. wnieśli zarzuty do otrzymanego tytułu wykonawczego, domagając się jego uchylenia z uwagi na brak obowiązku rozbiórki. Twierdzą, że brak jest obowiązku rozbiórki z uwagi na to, że obiekty nie wymagały pozwolenia na budowę. Ponadto działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. Również pismem z dnia 30 listopada 2011 r. takiej samej treści zarzuty z tożsamym żądaniem wnieśli B. i A. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4 i art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), oddalił zarzuty B. S. i A. S. oraz P. Z. i E. Z. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczące tytułu wykonawczego nr [...]z dnia 23 listopada 2011 r. Uznano zarzut za niezasadny. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ustalono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 9 listopada 2009 r. nr [...], która została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. odrzucił skargę zobowiązanych na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...]. Na postanowienie organu administracji pierwszej instancji zażalenie wnieśli E. i P. Z. Wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. nie utrzymał w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2010 r., ponieważ jej nie rozpatrywał, a tylko odrzucił wniesioną skargę z powodu przekroczenia terminu do jej wniesienia. Domagają się, aby ich argumenty zostały rozpatrzone przez wszystkie instancje. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 14 lutego 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że strony wprawdzie nie wskazały podstawy zarzutu, jednakże z treści zażalenia wynika, że kwestionują prawidłowość obowiązku rozbiórki, a więc powołują się na zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. nieistnienie obowiązku. Według organu odwoławczego zarzut ten jest nieuzasadniony. Nie zachodzą też inne podstawy określone w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś argumenty zawarte w zażaleniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną do prowadzenia egzekucji jest decyzja ostateczna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2010 r. Postępowanie w sprawie przedmiotowych obiektów zostało już zakończone, a zgłaszane przez strony działania zmierzające w kierunku legalizacji obiektów nie mogą być uwzględnione na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ustalone przez organ pierwszej instancji okoliczności sprawy oraz bezsporny fakt uchylania się stron zobowiązanych od wykonania obowiązku były podstawą wystawienia w dniu 23 listopada 2011 r. tytułu wykonawczego. Odnosząc się do treści zażalenia organ drugiej instancji wyjaśnił, że podstawą zarzutów mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez strony zobowiązane, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli E. i P. Z. Skarżący uważają, że nie mają obowiązku dokonania rozbiórki, ponieważ ich działka nr [...] położona w K. B. ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...], co nie zostało zakwestionowane. Według skarżących nie ma żadnych przeszkód, aby organy nadzoru budowlanego przeprowadziły stosowne postępowanie, stwierdzając, że podjęte środki egzekucyjne są zbyt uciążliwe i istnieją pełne podstawy, aby posadowioną nietrwale związaną z gruntem "konstrukcję drewnianą" pozwolić im nadal wykorzystywać. Skarga E. i P. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r. została zarejestrowana w sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 141/12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli również A. i B. S., podając argumenty tożsame z zawartymi w skardze małżonków Z. Skarga A. i B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r. została zarejestrowana w sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 155/12. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 155/12, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), połączył sprawę ze skargi A. S. i B. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r. nr [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi E. Z. i P. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki, zawisłą przed tutejszym sądem pod sygnaturą akt II SA/Gd 141/12 i postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 141/12. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienia w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. Wobec tego skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...], oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. Okoliczności faktyczne sprawy egzekucyjnej ustalone zostały przez organ prawidłowo. Podstawą egzekucji jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, polegający na rozbiórce opisanych obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanych z gruntem, orzeczonej ostateczną decyzją z dnia 12 sierpnia 2010 r., nr [...]. Skarżący jako współwłaściciele działki nr [...] zostali zobowiązani do rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i obowiązku tego po wszczęciu postępowania egzekucyjnego dobrowolnie nie wykonali. Podstawę prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). Pozostaje w niniejszej sprawie niesporne, że postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało upomnieniem z dnia 2 lutego 2011 r., doręczonym prawidłowo wszystkim skarżącym. Następnie wystawiono w dniu 23 listopada 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...], również doręczony stronom prawidłowo, w dniach wskazanych w postanowieniu organu pierwszej instancji. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy. Oznacza to, że zarzuty wnieść można tylko z przyczyn w przepisie tym określonych. Stosownie do treści art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W kontrolowanej sprawie, jak prawidłowo ustalono w zaskarżonym postanowieniu, skarżący powołali się na nieistnienie obowiązku, co wyczerpuje zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy. W tym kontekście prawidłowa jest ocena obu organów administracji, że tak sformułowanego zarzutu, w ustalonych okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uwzględnić. Zarówno bowiem treść zarzutu, jak i następnie treść skarg, formułuje w istocie zarzuty odnoszące się do zasadności orzeczonej przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki przedmiotowych obiektów. Trzeba zatem wyjaśnić, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mają na celu ochronę uczestników tego postępowania w zakresie jego prawidłowości, nie służą zaś weryfikacji ostatecznych decyzji stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji (istnienia wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym) oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (art. 15 ustawy). Ponadto egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Sąd kontrolując niniejsze postępowanie egzekucyjne nie może zatem odnieść się do wskazywanych przez skarżących okoliczności uzasadniających bezpodstawność rozbiórki, gdyż nie mogą one podważyć zasadności tytułu wykonawczego, wystawionego na podstawie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Wyjaśnia się też skarżącym, że postępowanie egzekucyjne nie może służyć legalizacji samowoli budowlanej. Organ egzekucyjny rozstrzygając w formie postanowienia w przedmiocie zarzutów, zgodnie z zasadą ograniczonej kognicji, w postępowaniu egzekucyjnym nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego (vide także. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 86/07, baza orzeczeń Lex nr 309031). Nadto nie jest trafny zarzut skarg odnośnie uciążliwości podjętych środków egzekucyjnych. W przypadku świadczenia niepieniężnego ustawa dopuszcza jedynie dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze, o czym strony zostały pouczone w wystawionym tytule doręczonym tytule wykonawczym. Niemniej, na tym etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego żaden z dopuszczonych przez ustawodawcę środków egzekucyjnych nie został jeszcze przez organ zastosowany, wobec czego wskazany zarzut skarg należy uznać za przedwczesny. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi jako bezzasadne oddalił.